III SAB/Łd 43/21

Dnia 25 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku S. H. z [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. W treści skargi zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz podejmowane w jego toku czynności. W dniu 30 marca 2021 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie [...] dopuszczenie się bezczynności oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto pismem z 8 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do organu z prośbą o przyspieszenie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Organ podkreślił ponadto, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy procedował już ponad 14451 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy, co przełożyło się na wydłużony czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto sprawa prowadzona jest w okresie trwania na terytorium RP stanu epidemii. Zdaniem Wojewody [...] nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony, iż organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, wobec czego zarzut bezczynności, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody [...] są one bezzasadne na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, natomiast w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu. Przystępując do meritum, przypomnieć należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przez długi czas prezentowano różne definicje bezczynności i przewlekłości. Definicja legalna tych pojęć została ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także: k.p.a.) z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego momentu pojęcia te winny być w ten sam sposób rozumiane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 cyt. przepisu). Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. W ocenie Sądu, analiza wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę co do przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treść akt sprawy pozwalają stwierdzić, że skarga jest zasadna. Czas prowadzenia postępowania przez organ, jak również częstotliwość podejmowanych czynności, a nadto fakt niewydania ani w ustawowym, ani wyznaczonym przez organ terminie rozstrzygnięcia, wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, wpisuje się bowiem w definicję bezczynności. Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była niesystematycznością podejmowania czynności przez organ, czego dowodem jest choćby data pierwszej czynności podjętej w sprawie, czyli wystosowania wezwania do uzupełnienia przez stronę braków wniosku o wydanie zezwolenia dopiero 7 kwietnia 2021 r., podczas gdy sam wniosek wpłynął do organu znaczniej wcześniej, bo 12 lutego 2021 r. Co więcej, podjęcie tych działań było zainspirowane uprzednim złożeniem przez pełnomocnika strony ponaglenia, a więc nie wynikało to z samodzielnej inicjatywy organu. W tych okolicznościach, już na dzień formułowania wezwania organ pozostawał w zwłoce względem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Należy bowiem pamiętać, że kwestia oceny bezczynności odnosi się do kwestii rozpoznania przez organ formalnie złożonego wniosku cudzoziemca. Ten zaś został złożony do organu 12 lutego 2021 r. i to od tego momentu organ powinien był podejmować czynności zmierzające do jego załatwienia. Termin do oceny bezczynności nie może być liczony od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a tak zdaje się sądzić Wojewoda Mazowiecki. Wyznaczenie zatem w takowym zawiadomieniu z 5 maja 2021 r. przewidywanej daty załatwienia sprawy nie zmienia zatem wcześniejszej oceny, że organ wobec swojej wcześniejszej bierności dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. W analizowanym stanie sprawy Sąd uznał, iż nie było podstawy, aby stwierdzić, że bezczynność, w której pozostawał organ, miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie uchybienie niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa, które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, dlatego przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia postępowania, względnie braku zakończenia, ale i warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi czynności, które powinien podjąć organ dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena całokształtu okoliczności związanych z przebiegiem sprawy pozwala na uznanie, że zaistniałe uchybienie, wbrew zarzutom skargi, nie było znaczące, a przez to nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Całe dotychczasowe postępowanie trwało wprawdzie, do dnia orzekania przez Sąd, ok. 9 miesięcy, niemniej jednak dostrzec należy, że po okresie bierności organ podjął niezbędne czynności w celu rozpoznania wniosku. Ponadto Sąd dostrzegł w swej ocenie trudną sytuację organizacyjno-kadrową, w jakiej znajduje się organ przy stale rosnącym wpływie spraw do rozpatrzenia, co niewątpliwie przekłada się na spowolnienie tempa ich załatwiania, jak również wziął pod uwagę, iż rozpatrzenie sprawy cudzoziemca przypadło na relatywnie trudny okres trwającej pandemii koronawirusa SARS-CoV-2, która wpłynęła na funkcjonowanie wielu gałęzi życia społeczno-gospodarczego, w tym także na pracę administracji publicznej, skutkując m.in. przerwami w okresie pracy urzędów, a przynajmniej spowolnieniem ich pracy. Jest to fakt notoryjny, którego zdaniem Sądu, nie trzeba dodatkowo dowodzić. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanął dalej na stanowisku, że nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Świadczenie to jest wprawdzie swoistą rekompensatą z tytułu niedogodności, jakich doznała strona w związku długością prowadzonego przez organ postępowania, jednak nie każde stwierdzenie bezczynności organu musi skutkować przyznaniem tego świadczenia, kwestia ta należy bowiem do uznania sądu. W niniejszej sprawie stwierdzone uchybienie w terminowości załatwienia sprawy nie mogło, w ocenie Sądu, wywołać tego rodzaju uszczerbku dla skarżącego, który uzasadniałby przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, zwłaszcza wobec nieuznania przez Sąd, iż mamy do czynienia z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w sprawie nie było także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W orzecznictwie akcentuje się, że instrument ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, kiedy ocena całokształtu działań organu prowadzi do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a jednocześnie istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W analizowanym przypadku stwierdzony okres bezczynności był wynikiem wielu obiektywnych czynników, a dodatkowo został przerwany przez organ wydaniem w sprawie kończącego ją rozstrzygnięcia, wobec czego sięganie po dodatkowe instrumenty dyscyplinujące jest bezcelowe. Z tych przyczyn skarga w zakresie zgłoszonego żądania podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 oraz art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na przyznane koszty sądowe składają się: wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w kwocie 480 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. k.ż.