III SAB/Łd 44/24

Dnia 23 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 grudnia 2023 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 21 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 1.123,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej w dz. Ś. - ul. P. (dz. nr [...], obr. [...]) przy skrzyżowaniu z al. P1, narożnik północno-wschodni w celu ustawienia samochodu dostawczego z wysięgnikiem. Powyższa decyzja została doręczona stronie 15 stycznia 2024 r. 29 stycznia 2024 r. spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji. 8 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało pełnomocnika strony, do usunięcia braku wniesionego odwołania, polegającego na niewykazaniu umocowania do działania w jej imieniu, przez dołączenie do akt oryginału albo uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa obejmującego upoważnienie do reprezentowania G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. w postępowaniu odwoławczym. Alternatywnie organ wskazał, że brak ten może uzupełnić sama strona przez podpisane egzemplarza odwołania załączonego do akt sprawy albo złożenie innego, podpisanego egzemplarza odwołania. Wskazany brak odwołania należy usunąć w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony 13 marca 2024 r., zaś stronie 14 marca 2024 r. W piśmie z 20 marca 2024 r. pełnomocnik strony wskazał, że pomiędzy członkami Zarządu spółki istnieje konflikt przejawiający się tym, że A. J. odmawia podpisywania jakichkolwiek dokumentów. Natomiast wobec A. S. (powołanego do Zarządu uchwałą nr 2/2023 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł.) została zawieszona możliwość wykonywania prawa głosu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku A. J. o zabezpieczenia roszczenia przeciwko G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. o unieważnienia przedmiotowej uchwały, względnie jej uchylenie. Do pisma pełnomocnik strony załączył protokół z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki z 20 lipca 2023 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z 2 października 2023 r., X Wydział Gospodarczy sygn. akt [...] wstrzymujące wykonalność uchwały nr 2/2023. Pełnomocnik strony wniósł, na podstawie art. 34 k.p.a., o wystąpienie do sądu o ustanowienie dla spółki przedstawiciela dla osoby niezdolnej do czynności prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w związku z nieusunięciem braku odwołania w wyznaczonym terminie poinformowało stronę, pismem z 29 marca 2024 r, o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W kontekście ewentualnej niezdolności strony będącej osobą prawną do czynności prawnych istotne znaczenie ma art. 42 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), który stanowi, że jeżeli osoba prawna nie może być reprezentowana lub prowadzić swoich spraw ze względu na brak organu albo brak w składzie organu uprawnionego do jej reprezentowania, sąd ustanawia dla niej kuratora. W świetle wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym - rejestrze przedsiębiorców oraz informacji podanych w piśmie z 20 marca 2024 r. G. sp. z o.o. w Ł. bezsprzecznie posiada organ uprawniony do jej reprezentowania – zarząd, którego skład umożliwia składanie oświadczeń w jej imieniu, w tym udzielania pełnomocnictw (w przypadku zarządu składającego się z dwóch lub większej liczby osób wymaga to współdziałania dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem), nawet przy uwzględnieniu nadesłanego postanowienia Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 2 października 2023 r. sygn. akt [...]. W ocenie SKO faktyczny konflikt pomiędzy członkami zarządu nie może być utożsamiany z niezdolnością strony do czynności prawnych w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a. 12 września 2024 r, strona wniosła ponaglenie w sprawie nierozpoznania jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 grudnia 2023 r. Postanowieniem z 21 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało ponaglenie za nieuzasadnione. 6 listopada 2024 r. G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 grudnia 2023 r., zarzucając naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a., art. 34 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w żadnym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez arbitralne i nieuzasadnione dokonanie oceny okoliczności stanowiących podstawę do pozostawienia podania bez rozpoznania. Skarżąca podniosła, iż nie miała możliwości ustosunkowania się w inny sposób do zobowiązania organu odwoławczego, niż składając pismo wskazujące na brak w składzie organów i przeszkodę po stronie wspólnika spółki odmawiającego dokonania jakiejkolwiek czynności w imieniu i na rzecz spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania i wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi decyzji w przedmiocie złożonego przez skarżącą odwołania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ prawidłowo wzywał rzekomego pełnomocnika strony oraz samą stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego odwołania. Nieuzupełnienie braków pisma w sposób wskazany w wezwaniu stanowiło podstawę pozostawienia go bez rozpoznania. W ocenie organu spółka była zdolna do czynności prawnych. Członek zarządu spółki A. J. mógł, kierując się jej dobrem podpisywać dokumenty spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w wymaganym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem kontroli sądu była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi polegająca na nierozpoznaniu odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 21 grudnia 2023 r nakładającej na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z pozostawieniem jej odwołania bez rozpoznania. Zdaniem sądu, pozostawienie przez SKO odwołania spółki, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania, w związku z nieuzupełnieniem jego braków, było zgodne z prawem, tym samym organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Z uwagi na fakt, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. W postanowieniu z 8 kwietnia 2008 r. sygn. I GSK 485/07 (LEX nr 469747) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. w ONSAiWSA 2014/1/2), zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przechodząc do kontroli zarzucanej przez skarżącego bezczynności należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei art. 33 § 2 k.p.a. stanowi, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd.1 k.p.a.) Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu (zob. Piotr Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 338, wyrok NSA z 15 września 2000 r. sygn. III SA 417/00, LEX nr 472117, wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2774/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia zatem wymaga, że organ II instancji jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże dopiero po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zatem w razie dostrzeżenia braku umocowanie do reprezentowania strony skarżącej przez składającego w jej imieniu odwołanie pełnomocnika do kompetencji organu odwoławczego należał obowiązek wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych złożonego pisma, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych 8 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało pełnomocnika strony do usunięcia braku wniesionego odwołania przez dołączenie do akt oryginału albo uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa obejmującego upoważnienie do reprezentowania G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. w postępowaniu odwoławczym, podpisanego zgodnie z ustalonymi zasadami jego reprezentacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Alternatywnie organ wskazał, że brak ten może uzupełnić sama strona przez podpisane egzemplarza odwołania załączonego do akt sprawy albo złożenie innego, podpisanego egzemplarza odwołania. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony 13 marca 2024 r., zaś stronie 14 marca 2024 r. i nie zostało wykonane. W piśmie z 20 marca 2024 r. pełnomocnik strony wskazał, że pomiędzy członkami Zarządu spółki istnieje konflikt przejawiający się tym, że jeden z nich odmawia podpisywania jakichkolwiek dokumentów. Natomiast wykonalność uchwały nr 2/2023 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników G. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. powołująca A. S. na członka zarządu tej spółki została wstrzymana na mocy postanowienia z 2 października 2023 r. Sądu Okręgowego w Ł., X Wydział Gospodarczy sygn. akt [...]. W związku z tym pełnomocnik strony wniósł, na podstawie art. 34 k.p.a., o wystąpienie do sądu o ustanowienie dla spółki przedstawiciela dla osoby niezdolnej do czynności prawnych. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w związku z nieusunięciem braku odwołania, pozostawiło odwołanie strony bez rozpoznania i czynność tę należy uznać za zgodną z prawem. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie jest zatem uprawnieniem strony do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i w żadnym razie niedopuszczalne jest uruchomienie takiego postępowania przez organ z urzędu. Skoro więc jest to uprawnienie strony, a w niniejszej sprawie jest nią osoba prawna, to kwestią istotną w sprawie jest jej zdolność procesowa, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego - art. 30 § 1 i 3 k.p.a. W świetle art. 38 k.c., osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z art. 201 § 1 k.s.h., regulującego zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wynika natomiast, że zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Z znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z 8 marca 2024 r. wynika, że w skład zarządu skarżącej spółki wchodziły trzy osoby Prezes zarządu, Wiceprezes Zarządu oraz członek Zarządu. W spółce nie zostali powołani prokurenci. Wskazany zaś w dziale 2 sposób reprezentacji spółki określał, że w przypadku Zarządu jednoosobowego oświadczenia w imieniu spółki składa członek zarządu. W przypadku Zarządu składającego się z dwóch lub większej liczby osób do składania oświadczeń w imieniu spółki jest wymagane współdziałanie dwóch członków Zarządu albo jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem. W ocenie sądu wbrew twierdzeniom skarżącej w przedmiotowej sprawie nie mieliśmy do czynienia z brakiem organu lub brakiem w składzie organu uprawnionego do prowadzenia spraw osoby prawnej lub jej reprezentowania uniemożliwiający temu organowi realizowanie swoich funkcji. Nie możemy mówić o "braku organu" gdy organ jest prawidłowo obsadzony i może reprezentować osobę prawną i prowadzić jej sprawy, ale nie wykonuje swoich funkcji i nie prowadzi spraw osoby prawnej ze względu na spór pomiędzy członkami zarządu lub nieobecność członka zarządu na posiedzeniach (tak P. Sobolewski [w:] Kodeks cywilny..., t. 1, red. K. Osajda, 2017, kom. do art. 42, nt 9–10). Na taką natomiast okoliczność powoływał się pełnomocnik skarżącej. Podnieść należy nadto, że orzeczenie sądu gospodarczego wstrzymało wykonalność uchwały powołującej trzeciego członka Zarządu skarżącej spółki, niemniej w spółce pozostawało dwóch członków zarządu mogących wspólnie udzielić pełnomocnictwa do jej reprezentowania wnoszącemu w jej imieniu odwołanie adwokatowi. Jak słusznie zatem wskazało SKO, G. sp. z o.o. w Ł. bezsprzecznie posiadała organ uprawniony do jej reprezentowania (zarząd), a jego skład umożliwiał składanie oświadczeń w jej imieniu, w tym udzielanie pełnomocnictw, nawet przy uwzględnieniu postanowienia Sądu Okręgowego w Ł. z 2 października 2023 r. sygn. akt [...]. Reasumując, pozostawienie odwołania skarżącej bez rozpoznania, było w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione. Spółka nie przedstawiła w wymaganym terminie żądanego przez organ dokumentu pełnomocnictwa, ani prawidłowo podpisanego odwołania. W zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem odwołanie było dotknięte wadami, które nie pozwalały na jego merytoryczne rozpatrzenie. To z kolei oznacza, że nie można mu postawić zarzutu bezczynności. Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 618/22, LEX nr 3362490). Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za całkowicie bezzasadną. EC