III SAB/Łd 45/14

Dnia 5 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi I. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania dokumentu paszportowego dla małoletniej córki A. K. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej I. O. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (sto) złotych uiszczony w dniu 20 października 2014 r. i zaksięgowany pod poz. 4059. W dniu 21 sierpnia 2014 r. I. O. złożyła wniosek o wydanie paszportu dla małoletniej córki – A. K.. Do wniosku załączyła potwierdzoną notarialnie pisemną zgodę na podróże małoletniej A. K., udzieloną w dniu 26 marca 2012 r., przez jej ojca – P. K.. Z treści przedłożonego dokumentu wynika, że P. K. zezwala na wszelkie podróże zagraniczne małoletniej – A. K. pod opieką matki – I. O. oraz, że udzielone zezwolenie jest bezterminowe i nie ogranicza w żaden sposób wyboru miejsca podróży. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał I. O. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r. poprzez złożenie zgody ojca małoletniej A. K. na wydanie dokumentu paszportowego. Załączona bowiem do wniosku notarialnie poświadczona zgoda P. K. na podróże zagraniczne córki nie spełnia, w ocenie organu wymogów formalnych określonych w art. 14 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych. Jednocześnie organ administracji pouczył stronę, że nieuzupełnienie w/w braku formalnego w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 4 września 2014 r. pełnomocnik I. O. oświadczył, że jest ono bezzasadne. Załączona bowiem do wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r. notarialnie poświadczona zgoda ojca małoletniej na podróże zagraniczne córki spełnia wymogi określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych. Pełnomocnik podniósł, że zezwolenie to zostało złożone w ustawowo przewidzianej formie, bezterminowo oraz bez ograniczeń, co do miejsca podróży. Tym samym skoro ojciec małoletniej wyraża zgodę na podróże zagraniczne córki, to wyraża także zgodę na wydanie dokumentu paszportowego, zwłaszcza, że posiadanie paszportu jest warunkiem sine qua non do odbycia jakichkolwiek podróży zagranicznych. Ponadto pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że ustawa o dokumentach paszportowych, co prawda uzależnia wydanie paszportu od pisemnej zgody rodziców, jednakże nie wskazuje na literalne brzmienie owej zgody. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania wyłącznie z tego powodu, że zgoda stanowi o podróżach zagranicznych, a nie dosłownie o paszporcie, jest jawnym naruszeniem zasady ograniczonego formalizmu, uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Pismem z dnia 11 września 2014 r. Wojewoda [...] poinformował, że z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braku formalnego wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r. o wydanie dokumentu paszportowego małoletniej A. K., wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie wskazał, że dokument paszportowy nie jest jedynym dokumentem uprawniającym do przekraczania granicy i pobytu za granicą. Wskazał także, że załączona do wniosku zgoda ojca małoletniej została wyrażona w roku 2012, tj. w okresie ważności poprzedniego paszportu wydanego A. K.. Zgoda ta, w ocenie organu, nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 14 ustawy o dokumentach paszportowych. Wezwaniem z dnia 23 września 2014 r. pełnomocnik I. O., działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa i uwzględnienie wniosku o wydanie dokumentu paszportowego dla małoletniej A. K.. W ocenie pełnomocnika skarżącej, przedstawiona w piśmie z dnia 11 września 2014 r. argumentacja Wojewody [...] jest nieprawidłowa. Powołując treść art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych pełnomocnik strony wskazał, że wniosek o wydanie dokumentu paszportowego osobie małoletniej składają rodzice lub ustanowieni przez sąd opiekunowie albo jeden z rodziców lub ustanowiony przez sąd opiekunów wraz z pisemną zgodą drugiego z rodziców lub ustanowionego przez sąd opiekuna, poświadczoną za zgodność podpisu przez organ paszportowy lub notariusza. Z treści powołanego przepisu nie wynika brzmienie literalne zgody rodzica. Nie istnieje również żaden akt wykonawczy, który określałby wzór takiej zgody. Dalej pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z art. 65 § 1 K.C. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak wymagają tego ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Dokonując wykładni oświadczenia woli należy mieć na uwadze przede wszystkim zamiar oświadczającego. Przedmiotowe oświadczenie ojca małoletniej zostało złożone w ustawowo przewidzianej formie, bezterminowo oraz bez ograniczeń co do miejsca podróży. Tym samym skoro ojciec małoletniej wyraża zgodę na podróże zagraniczne córki, to wyraża także zgodę na wydanie dokumentu paszportowego, zwłaszcza, że posiadanie paszportu jest warunkiem sine qua non do odbycia jakichkolwiek podróży zagranicznych. Błędnym jest także w ocenie pełnomocnika skarżącej twierdzenie organu, zgodnie z którym dokument paszportowy nie jest jedynym dokumentem uprawniającym do przekraczania granicy. Co prawda obywatele polscy (w tym małoletni), z uwagi na członkostwo Polski w Unii Europejskiej mogą przekraczać granice, krajów objętych porozumieniem z Schengen na podstawie dowodu osobistego, jednakże jest to możliwe tylko dlatego, że kraje te zniosły kontrolę graniczną. Tym samym pozostawienie wniosku bez rozpoznania wyłącznie z tego powodu, że zgoda stanowi o podróżach zagranicznych, a nie dosłownie o paszporcie, jest jawnym naruszeniem zasady ograniczonego formalizmu, uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wskazując na zasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej powołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda [...], pismem z dnia 3 października 2014 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje dotychczas zajmowane stanowisko. W dniu 21 października 2014 r. I. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania dokumentu paszportowego dla małoletniej A. K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 64 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły braki formalne wniosku o wydanie paszportu w postaci niezałączenia zgody ojca dziecka, podczas gdy oświadczenie takie zostało złożone; art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą, że ustawodawca dla wyrażenia zgody rodzica na wydanie paszportu wymaga zgody nie tylko w konkretnej formie, ale i o konkretnej treści. Wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania paszportu dla małoletniej A. K. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej ponowił argumentację przedstawioną toku postępowania przed organem administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wojewody [...] polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania, w oparciu o art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: K.p.a., wniosku I. O. o wydanie paszportu dla małoletniej córki – A. K.. Na wstępie niniejszych rozważań powołać należy uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (www.cbois.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną rozpatrywania wniosków o wydanie dokumentu paszportowego stanowią przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. Dokumenty paszportowe (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 268). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 powołanej ustawy do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje i odmawia ich wydania wojewoda, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, a za granicą - konsul. Natomiast z treści art. 42 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczącym paszportów i paszportów tymczasowych. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano Wojewoda [...] pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. poinformował I. O. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie paszportu dla małoletniej córki – A. K.. W odpowiedzi na powyższe skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w powyższym zakresie. Wniesienie przedmiotowej skargi poprzedziła, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwaniem z dnia 25 września 2014 r., skierowanym do Wojewody [...], do usunięcia naruszenia prawa i uwzględnienia wniosku o wydanie dokumentu paszportowego. W ocenie Sądu skarga I. O. jest niedopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem skarżąca nie wyczerpała możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., a w przypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wcześniej uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r. wskazał, że skoro Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 2 p.p.s.a., to nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania tryb wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a., nakazujący poprzedzenie wniesienia skargi uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Czynność ta nie może być bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego bez podjęcia próby usunięcia naruszenia prawa na etapie załatwiania sprawy przez organ administracyjny. Taki tryb procedowania godziłby w podstawowe założenie sądowej kontroli administracji, zgodnie z którą sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym w przedmiotowej sprawie wobec istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...], o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., dla wyczerpania możliwości załatwienia niniejszej sprawy w toku postępowania administracyjnego, koniecznym było złożenie przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministra Spraw Wewnętrznych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Wojewody [...] - z którego skorzystała skarżąca - nie wyczerpuje trybu określonego w art. 37 § 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od wniesionej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. e.o.