III SAB/Łd 49/17

Dnia 24 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J.-S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: odrzucić skargę. R.T. Starszy rewident celny K. J.-S., wniosła do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...]. Wniosła o uznanie, że ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby i o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie postępowania z jej odwołaniem oraz nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub do rozpoznania odwołania. Skarżąca wskazała, że zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej od dnia 18 grudnia 2006 r. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] w Referacie Akcyzy i Gier na stanowisko Młodszego Eksperta Służby Celnej w stopniu starszego rewidenta celnego. Z dniem 1 marca 2017 r. na mocy art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.) stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. Za pismem z dnia 20 lutego 2017 r. otrzymała tzw "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] nr. otrzymała propozycję pracy będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie w dniu 6 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nieuprawnionej, względnie o jej oddalenie. Zdaniem organu analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS a w szczególności art. 165 ust. 3 i ust. 7 wskazuje na to, że postępowanie, w którym Dyrektor IAS składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola obejmuje również rozpatrywanie skarg bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w sprawie odwołania skarżącej od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca stała się z mocy prawa pracownikiem zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w Urzędzie Celno – Skarbowym w [...] w Delegaturze UCS w [...]. W maju 2017 r. nie dostała propozycji służby, a propozycję pracy, którą przyjęła. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, związana z brakiem reakcji na wniesione przez skarżącą odwołanie od pisma zawierającego propozycję pracy. W ocenie skarżącej pismo to jest w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest to pismo proponujące skarżącej nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2017 r. II SA/Sz 899/17, opublikowane w CBOiS NSA). Pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7). Tym samym należy przyjąć, że nie jest ona żadnym z aktów lub czynności, które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a W tym stanie rzeczy, skargę należało uznać za niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R.T.