III SAB/Łd 5/14

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym 1) zobowiązuje Starostę [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku Z. P. z dnia 22 kwietnia 2011 roku w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2011 r. Z. P. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego załączonych przez niego dokumentów oraz umieszczenie ich w zbiorze danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej. Do wniosku dołączył: 1/ odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 736/82 z dnia 1 lipca 1982 r. 2/ decyzję Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. 3/ realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. gmina A. z podziałem na działki budownictwa rekreacyjnego w skali 1:500. Wniosek uzasadniony został tym, iż brak powyższych dokumentów w obrocie administracyjnym uniemożliwia sporządzenie prawidłowego wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów, który byłby zgodny z podstawowymi materiałami źródłowymi w tym przedmiocie. Starosta pismem z dnia 17 maja 2011 r. poinformował wnioskodawcę, że przyjęcie dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością techniczną, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z dnia 30 lipca 2001 r.) i nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto wezwano Z. P. o sprecyzowanie swoich żądań. W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2011 r. Z. P. wyjaśnił, iż jego wniosek dotyczy przyjęcia dokumentów pierwotnych załączonych do tego wniosku. Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. P. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt. III SAB/Łd 36/11 WSA uznał skargę za zasadną i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z. P. w dniach 16 i 21 maja 2012 r. złożył kolejne pisma, w których doprecyzował swoje żądania. W piśmie z 21 maja wskazał między innymi, iż istotą wszczętego postępowania jest aktualizacja operatu ewidencyjnego z pomocą dostępnego dla Starosty dokumentu źródłowego, to jest decyzji Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. oraz mapy źródłowej, która stanowi załącznik do w/w decyzji. Zdaniem strony, ze względu na wyposażenie wymienionych dokumentów źródłowych w cechę prawomocności z dniem 6 maja 1983 r. podlegają one jurysdykcji § 46 ust. 2 pkt 1 w związku z § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 2001 Nr 38 poz. 454). W dniu [...] czerwca 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] w której odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy A. z dnia [...].04.1983 r. nr [...] oraz realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania terenu działki nr 114 w B. W dniu [...] września 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] listopada 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] w której odmówił przyjęcia do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania terenu działki nr 114 w B. W dniu [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji tej wskazał między innymi, iż organ powinien jeszcze raz przeanalizować materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy a w szczególności wnioski i pisma składane przez stronę i wyjaśnić czy wniosek strony dotyczył przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114, czy wprowadzenia stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W dniu 28 lutego 2013 r. Starosta wystąpił do strony o sprecyzowanie swoich żądań. W piśmie z dnia 7 marca 2013 r. Z. P. stwierdził, iż jego wnioski dotyczą: 1/ wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114, 2/ przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114, 3/ ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków na podstawie realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 : - powierzchni wymienionych działek - granic działek zgodnie z w/w planem realizacyjnym - zmiany użytków gruntowych. W dniu [...] lipca 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o wprowadzeniu w działkach 412/9 i 412/10 użytku "dr" oraz w działce 408 użytku "B" i odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B., na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. zatwierdzonego uchwałą nr [...] będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ I instancji nie rozpatrzył wniosku zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 36/11 oraz zgodnie z zawiadomieniem wnioskodawcy z dnia 7 maja 2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia dokumentów w Państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 poz. 267), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. i M. P., utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o wprowadzeniu w działkach 412/9 i 412/10 użytku "dr" oraz w działce 408 użytku "B" i odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B., na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. zatwierdzonego uchwałą nr [...] będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył w uzasadnieniu powyższej decyzji, iż tryb i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowany jest w ustawie z dnia 17.05.1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tj. z 2010 r. Dz. U. Nr 193 poz. 1287), zaś regulacje szczegółowe w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38 poz. 454). Jak wynika z powyższych przepisów, nie każdy dokument może być przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stanowić podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków. Do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogą być przyjęte opracowania powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 2 ust. 1 i 10 ustawy), wykonanych w oparciu o osnowę geodezyjną (art. 3) przez podmioty prowadzące działalność w zakresie geodezji (art. 11) i legitymujące się stosownymi uprawnieniami w tych zakresach (art. 42 i 43). Ponadto dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) w zakresie: przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, spójności topologicznej. Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż przedstawiona przez wnioskodawców decyzja i plan realizacyjny nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, gdyż przedstawiają one tylko koncepcje podziału działki, która została skonkretyzowana na mapie sytuacyjnej z projektem podział z 1983 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zaznaczył, iż dotyczy ona bezczynności Starostwa Powiatowego w Z. w przedmiocie podjęcia wiążącej decyzji ze zobowiązania WSA w Łodzi w sprawie umieszczenia dokumentów w Państwowym zasobie geodezyjny i kartograficznym. Jako zaskarżone decyzje strona wskazała decyzję Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2013 r. Skarżący podniósł, iż postępowanie prowadzone było wbrew przepisom prawa. W piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. Z. P. wyjaśnił, iż jego skarga jest skargą na bezczynności Starostwa Powiatowego w Z. oraz na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2013 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r. skarga na bezczynność Starostwa Powiatowego w Z. wyłączona została ze sprawy o sygn. akt III SA/Łd 1230/13 do odrębnego postępowania i otrzymała sygnaturę numer III SAB/Łd 5/14. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. P. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Należy zaznaczyć, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, zaś organ w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Skarga na bezczynność stanowi zatem środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Zasadniczym warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. I SAB 90/98, Lex nr 48016, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2001 r. IV SA 961/99, Lex nr 78938 oraz postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SAB 166/97, Lex nr 43260). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87). Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący wniósł bowiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienie sprawy, należy zatem uznać, że wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. uznał zażalenie za uzasadnione. Warto zaznaczyć, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie formalnym warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Stanowisko organu wyższego stopnia, niezależnie, czy pozytywne czy negatywne, ma jedynie charakter incydentalny i nie stanowi o dopuszczalności skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. IV SA 572/99 publ. ONSA 2002, nr 3 poz. 116). Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy Starosta [...] pozostaje w bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. o umieszczenie dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kodeks określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (61 § 3 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Należy zatem przyjąć, że jest to dzień wniesienia podania zawierającego żądanie w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 63 § 1 k.p.a. Kodeks nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Lublinie z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366). Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Z. P. i M. P. z dnia 22 kwietnia 2011 r. Organ potraktował wniosek strony, jako wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sytuacji gdy bezsporne jest, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia prac geodezyjnych i kartograficznych oraz zgłaszania tych prac do zasobu (art. 11 i 12 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Skarżący nie twierdzi też, że wykonał prace geodezyjne i kartograficzne. Natomiast przedstawia dokumenty, które jego zdaniem są dokumentami geodezyjnymi i kartograficznymi. W pismach z dnia 17 maja 2011 r. i 17 maja 2011 r. organ wyjaśnił skarżącemu, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego włączana jest dokumentacja geodezyjna powstała w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac (art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) po spełnieniu warunków, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ zaznaczył przy tym, iż przyjęcie dokumentu geodezyjnego do zasobu jest czynnością techniczną, o której mowa w wyżej wspomnianym rozporządzeniu i nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 61a § 1 k.p.a. (obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r.) - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). A zatem organ nie uznał w rozpoznawanej sprawie, że podanie z dnia 22 kwietnia 2011 r. zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Natomiast wielokrotnie wzywał Z. P. do sprecyzowania wniesionych żądań. Ostatecznie w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. Z. P. stwierdził, iż jego wnioski dotyczą: 1/ wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114, 2/ przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114, 3/ ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków na podstawie realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 : - powierzchni wymienionych działek - granic działek zgodnie z w/w planem realizacyjnym - zmiany użytków gruntowych. W dniu [...] lipca 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o wprowadzeniu w działkach 412/9 i 412/10 użytku "dr" oraz w działce 408 użytku "B" i odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B., na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. zatwierdzonego uchwałą nr [...] będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...], natomiast wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1230/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. P. na powyższe orzeczenie. Podkreślić należy, że powołane wyżej decyzje nie rozstrzygały w żaden sposób wniosku strony w zakresie przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114, gdyż odnosiły się one wyłącznie do żądania Z. P. w części dotyczącej zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wniosek w tym zakresie nie został również rozpatrzony poprzez wystosowanie do strony pism z dnia 24 marca 2011 r. i 17 maja 2011 r., w których organ udzielił skarżącemu wyjaśnień odnośnie trybu przyjmowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do zasobu geodezyjnego. Wypowiedział się zresztą już na ten temat Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie o syg. akt III SAB/Łd 36/11. Sąd rozpatrywał wówczas skargę Z. P. na przewlekłość postępowania Starosty Powiatowego w Z. w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Powołanym wyrokiem Starosta Powiatowy w Z. został zobowiązany do rozpoznania wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Do chwili obecnej powyższe zobowiązanie nie zostało wykonane, na co wskazywał zresztą skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wydaje się, że Starosta [...] błędnie zrozumiał, do czego zobowiązał go Sąd w sentencji wyroku z dnia 8 marca 2012 r. Po otrzymaniu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu w sprawie syg. akt III SAB/Łd 36/11 Starosta przesłał bowiem Z. P. zawiadomienie z dnia 7 maja 2012 r. o wszczęciu na podstawie art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 61 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Tymczasem Sąd nie zobowiązał organu do wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, gdyż z uzasadnienia wyroku z dnia 8 marca 2012 r. wyraźnie wynika, że skład rozstrzygający sprawę przewlekłości postępowania uznał, że mimo braku ku temu podstaw prawnych, postępowanie w sprawie umieszczenia na wniosek Z. P. dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zostało przez Starostę wszczęte. W przeciwnym bowiem razie, Sąd nie mógłby uznać przewlekłości postępowania Starosty w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym – jeżeli postępowanie nie byłoby wszczęte, to z całą pewnością nie można byłoby mówić o jego przewlekłości. Zobowiązanie Sądu dotyczyło natomiast konieczności rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tzn. zakończenia w sposób prawem przewidziany postępowania wszczętego na wniosek strony z dnia 22 kwietnia 2011 r. Zawiadomienie Starosty z dnia 7 maja 2012 r. było zatem zupełnie zbyteczne i na pewno nie stanowiło wykonania zobowiązania Sądu, określonego wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. Potwierdziło jedynie fakt, że postępowanie w przedmiocie umieszczenia na wniosek Z. P. dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest w toku, a zatem winno w sposób prawem przewidziany zostać przez organ zakończone. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowania tego nie zakończyła ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...], bowiem zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji objęta została wyłącznie kwestia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Sąd uznał, że miesięczny termin na załatwienie tej sprawy jest wystarczający. Termin ten wynika z dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. i winien być liczony do dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że jeżeli organ – jak wynika z wyjaśnień kierowanych do skarżącego – nie widzi możliwości zakończenia tego postępowania w drodze wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawy, winien rozważyć zakończenie biegu postępowania poprzez załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a., np. przez odwołanie się do przesłanek z art. 105 k.p.a. Zaznaczyć również trzeba, że z uwagi na to, że w okresie rozpatrywania wniosku strony w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, organ podejmował konkretne czynności wskazujące na zamiar wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącego oraz zakończenia postępowania, bezczynność organu nie ma w ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że organ musiał podejmować w toku tego postępowania działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy, który w sposób nieprecyzyjny i wieloznaczny udzielał odpowiedzi na wielokrotne wezwania organu. W pismach stanowiących odpowiedzi na wezwania organu do sprecyzowania żądania, skarżący nie odpowiadał wprost na stawiane pytanie i wielokrotnie modyfikował swój pierwotny wniosek. Trzeba mieć na względzie, że organ nie dysponował żadnym środkiem mogącym dyscyplinować stronę do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi, mógł jedynie powielać swoje wezwania, co czynił. Zwłoka w ustaleniu wyjściowej dla sprawy kwestii jest zatem, w ocenie Sądu, usprawiedliwiona, albowiem była w dużej mierze spowodowana postawą strony. Modyfikacja przez skarżącego wniosku z dnia 22 kwietnia 2011 r. doprowadziła zresztą do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, które toczyło się równolegle. Należy wskazać, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71), że Kodeks postępowania administracyjnego wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony". Z drugiej jednak strony w doktrynie podkreśla się, że "dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży w interesie strony", może bowiem pomóc organowi odwoławczemu (a także organowi I instancji rozpatrującemu odwołanie w trybie art. 132) w podjęciu korzystnego dla niej rozstrzygnięcia" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311; por. także E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 227, który stwierdza, że uzasadnienie odwołania jest pożądane; Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2013). Analogicznie ma się sprawa w zakresie wniosków stron o wszczęcie postępowania. Organ nie może zastąpić strony w określeniu żądania, a brak doprecyzowania tego żądania przez stronę uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście to w interesie strony leży wyraźne wyrażenie swojej woli, w przeciwnym razie postępowanie będzie się przeciągać z uwagi na obowiązek organu ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Tym bardziej nieudzielanie wprost odpowiedzi na pytania organu o tryb prowadzenia postępowania skutkować musi przedłużeniem postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji. m.m.