III SAB/Łd 50/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpatrzenia pism z dnia 16 i 19 grudnia 2022 r. postanawia: odrzucić skargę. eg 2 marca 2023 r. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpatrzenia pism z 16 i 19 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–3 zaskarżenie decyzji oraz postanowień. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, w związku z metodą klauzuli generalnej, na której zostało oparte określenie zakresu dopuszczalności ich zaskarżania, jest ograniczona tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. W odniesieniu do postanowień, oprócz powyższego wyłączenia w art. 5 spraw, w których sądy te nie są właściwe, mamy również do czynienia z zawężeniem wynikającym z postanowień art. 3 § 2 pkt 2–3, który ogranicza dopuszczalność zaskarżenia postanowień do określonych w nim kategorii. W tym samym ograniczonym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) związana z procesem podejmowania postanowień. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych "innych aktów lub czynności", co do których w pkt 4 in fine została wyłączona dopuszczalność skargi. W odniesieniu do interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza jedynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r. I FSK 314/17). Przepis art. 3 § 2 pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", w związku ze zmianą brzmienia pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja) wyjaśniono, że celem zmiany, o której mowa, jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Zmiana ta uwzględnia też jedno z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, którym jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przede wszystkim jednak wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK 314/17, brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienie WSA w Łodzi z 12 lipca 2019 r., III SAB/Łd 15/19). W ocenie sądu taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przedmiot skargi nie mieści się w zakresie tak określonej właściwości sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi jest bowiem bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie nierozpatrzenia pism skarżącego wniesionych 16 i 19 grudnia 2022 r. W pismach tych skarżący zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o "przeprowadzenie kontroli w [...] w związku z łamaniem praworządności przez [...] i podejrzeniem o działania niektórych urzędników [...] (...), które sprzyjają niszczeniu cennych rejonów (...) aglomeracji" oraz o "podjęcie kroków dyscyplinujących Radę Miasta, która swoimi uchwałami lub zaniechaniami łamie prawo i dobre obyczaje oraz wspiera działania [...] przyczyniające się do degradacji cennych rejonów Ł.’’. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Wojewoda Łódzki nie wydał w stosunku do skarżącego żadnych aktów i nie prowadził postępowania, które mogłoby podlegać kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania bezczynności prowadzonego postępowania. W piśmie z 30 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki poinformował skarżącego o tym, w jakim zakresie sprawuje nadzór nad gminą. Przedmiot skargi w sprawie niniejszej należy zatem zakwalifikować do postępowania uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowe uregulowane w tym dziale stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i nast. k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta jest wnoszona w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Cechą tego postępowania jest, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze (art. 237 § 3 k.p.a.). Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Ten sposób procedowania i sposób załatwienia skargi pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 28 września 2018 r., I OSK 2896/18). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie, bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (por. np. postanowienie NSA z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; postanowienie WSA w Białymstoku z 5 października 2018 r., II SA/Bk 637/18). Z tych względów sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa do odrzucenia skargi. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. eg