III SAB/Łd 55/17

Dnia 8 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 roku sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę. W dniu 30 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa p.w.u. o KAS poinformował B. S., że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia oraz że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w.u. o KAS, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 roku. W związku z powyższym od dnia 1 czerwca 2017 roku do dnia 31 sierpnia 2017 roku będzie wykonywała obowiązki służbowe w Szóstym Wieloosobowym Stanowisku Kontroli Celno-Skarbowej Rynku w Oddziale Celnym w S. w Pierwszej Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w Ł. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie 31 maja 2017 r. W dniu 31 maja 2017 roku B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawarcie umowy o pracę w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazała, że posiadane przez nią kwalifikacje, jej dotychczasowy przebieg służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania powinny doprowadzić do przedstawienia jej propozycji umowy o pracę. W piśmie z 1 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do przedstawienia propozycji służby, którą organ zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. W kolejnym piśmie z 14 czerwca 2017 roku B. S. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W piśmie z 29 i 30 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącej z 1 czerwca 2017 r. oraz 31 maja 2017 r. i 14 czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom w Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust 4 ww. ustawy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 maja 2017 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust 7 ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie, ani przywrócenia tego terminu. W dniu 24 sierpnia 2017 r. skarżąca, działając w oparciu o treść art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca złożyła do akt sprawy m. in. kopię zażalenia z dnia 4 lipca 2017 r. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie braku złożenia jej propozycji służby i niezałatwienie sprawy w terminie, skierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz odpowiedź Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na zażalenie, a także pismo z 9 maja 2017 roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stwierdził, że niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Zarówno propozycja zatrudnienia, jak i informacja o nieprzedstawieniu propozycji pracy/służby nie są decyzją, postanowieniem, czynnością lub aktem, wymienionymi w art. 3 p.p.s.a. Nadmienił, że niezasadne jest również podnoszenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. miał prawny obowiązek przedstawienia propozycji pracy lub służby w strukturach KAS i że nieprzedstawienie takiej propozycji stanowi naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazał, że miał autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę i nieprzedstawienie skarżącej takiej propozycji z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w przepisie art. 165 ust 7. W piśmie z 19 października 2017 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował, że wobec B. S. nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby jak również o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 roku. Organ wskazał, że nie przewidywała tego ustawa z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. pismem z 30 maja 2017 roku poinformował B. S. o braku propozycji zatrudnienia. W dniu 30 listopada 2017 roku Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnik. Związek Zawodowy Celnicy PL poparł skargę B. S. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 roku, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Związek Zawodowy – Celnicy PL z siedzibą w O. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z dnia 12 grudnia 2017 roku pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera wszelkie zarzuty, wnioski i twierdzenia wyrażone w dotychczasowych pismach skarżącej i wnosi ponadto o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na zgodny wniosek stron, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wyznaczenie rozprawy. Pismem z dnia 4 września 2018 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 13 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącej pismo informujące, że nie zostanie jej przedstawiona propozycja pełnienia służby, ani propozycja pracy, stanowiące w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby, doręczono w dniu 31 maja 2017 r., oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (do dnia 31 maja 2017 r.) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS , należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a ., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8.11. 2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca skierowała do organu wyższego szczebla – Szefa KAS w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. W odniesieniu do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ, wskazać należy, że nie jest ono uzasadnione. Istotą sporu w sprawie, jest bowiem to, czy organ miał obowiązek przedstawienia skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) propozycji pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowi, zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. o KAS decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie Sądu, pismo informujące skarżącą o nieprzedstawieniu jej propozycji służby/zatrudnienia stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działał wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego decyzja o nieprzedstawieniu propozycji służby jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariuszki nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby jest wyrazem jej sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca w kierowanych do niej pismach nie była pouczana o przysługujących środkach odwoławczych, a przeciwnie, organ prezentuje pogląd, że ustawodawca w takiej sytuacji nie przewidział żadnych środków odwoławczych, ani możliwości skierowania skargi do sądu. Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.u. o KAS ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W takim przypadku kognicją sądu administracyjnego objęta jest bowiem także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć jej jako funkcjonariuszowi celnemu propozycję służby. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3, w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie Sądu wymagało wydania przez organ decyzji. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.u. o KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 p.w.u. o KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić natomiast wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS . Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone zwolnienie ze służby (złożenie propozycji zatrudnienia, bądź nieprzedstawienie żadnej propozycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb –wyłącznie propozycji służby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 (publ. ONSA i WSA 2009/4/63) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi w sprawie, skoro skarżącej przedstawiono pisemną informację o nieotrzymaniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co stanowi równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlegającą zaskarżeniu do Szefa KAS. Tym samym nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Z powyższych względów skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.j.