III SAB/Łd 59/17

Dnia 15 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę. W dniu 6 września 2017 r. A. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej: p.w.u. o KAS. Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z brakiem złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ocenie A. P., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. miał do 31 maja 2017 roku prawny obowiązek wręczenia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust 7 ustawy p.w.u. o KAS. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu wyrażająca się w braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu skargi A. P. podniosła, że od dnia 2 listopada 1981 r. zaczęła pełnić służbę w Urzędzie Celnym w Ł. Do lutego 2017 roku pełniła służbę w Izbie Celnej w Ł. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu 29 maja 2017 r. wręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z [...], w którym zaproponowano podjęcie pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony jako kontroler skarbowy, począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jako podstawę prawną podano przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS. Powołując treść art. 170 ust 2 ww. ustawy podano, że w ciągu 14 dni A. P. powinna złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W piśmie z dnia 30 maja 2017 roku skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do niezwłocznego wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. W odpowiedzi na pismo z dnia 30 maja 2017 roku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 roku stwierdził, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. znajduje oparcie w przepisach prawa i brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej. W piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. A. P. złożyła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od decyzji określającej propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...], doręczonej jej w dniu 29 maja 2017 r. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 2, 7 i 70 Konstytucji RP, przepisów art. 165 ust. 3 i art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS. W konkluzji wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej propozycji nawiązania stosunku pracy i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno – Skarbowej. Wymienionemu odwołaniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nie nadał biegu, informując przy tym skarżącą w piśmie z 24 czerwca 2017 r., że przedstawienie jej propozycji pracy było zgodne z obowiązującymi przepisami i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. W kolejnym piśmie z dnia 14 czerwca 2017 roku A. P. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby, którą powinien był złożyć na podstawie art. 165 ust 7 p.w.u. o KAS. Ponadto skarżąca wskazała, że brak wręczenia jej propozycji służby jest niedopuszczalną prawnie dyskryminacją z uwagi na jej wiek i przynależność do związków zawodowych. Odnosząc się do wezwania strony skarżącej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w piśmie z dnia 5 lipca 2017 roku, wskazał, iż powołany przepis art. 165 ust 7 p.w.u. o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej wskazanej w przepisie w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom jednostki. Ponadto organ wskazał, że użyty w przepisie art. 165 ust 7 ww. ustawy wyraz "odpowiednio" przesądza kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Wskazany przepis umożliwia zatem przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Organ wskazał także, że z uwagi na fakt, iż skarżąca otrzymała propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej, środek zaskarżenia w postaci art. 52 § 3 p.p.s.a. nie przysługuje, gdyż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia składana funkcjonariuszowi Służby Celnej nie stanowi decyzji administracyjnej. W dniu 19 lipca 2017 r. A. P. złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust 7 p.w.u. o KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu na to (tj. 31 maja 2017 roku), co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem, wnosząc o zobligowanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do złożenia jej propozycji służby. Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. jest prawidłowe i zgodne z prawem. Pouczono przy tym skarżącą, że jej zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności organ wskazał, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż złożenie propozycji zatrudnienia nie jest ani decyzją, ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to akt proponujący nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia można przyjąć lub odmówić przyjęcia. Decyzja administracyjna stanowi jednostronne władcze działanie organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Osoba, do której skierowana jest propozycja zachowuje niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Propozycja zatrudnienia w jednostce KAS nie może być uznana za władczy akt organu rozumiany jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu. Z ostrożności organ wniósł też o oddalenie skargi podnosząc, że złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej prawidłowa wykładnia językowa art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS wprost umożliwia wręczanie tego typu propozycji funkcjonariuszom, zaś pogląd wyrażony w tej mierze w skardze jest błędny. Skoro jednak obie strony odmiennie interpretują ten sam tekst prawny, a zwłaszcza znaczenie wyrażeń "odpowiednio" oraz "albo", to znaczy, że wykładnia językowa spornych regulacji nie daje jednoznacznych wniosków. W takim przypadku konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. O tym, że takowe propozycje jednak mogą być składane funkcjonariuszom, świadczy brzmienie art. 174 ust. 3 ustawy oraz uregulowania dotyczące dodatkowego urlopu wypoczynkowego i płatnego urlopu zdrowotnego, które funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje w 2017 r. i nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej. Organ odwołał się także do woli prawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy oraz podkreślał szczególny charakter przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ stwierdził, że nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. Ustawa p.w.u. o KAS jest ustawą lex specialis do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. O poprawności stanowiska Dyrektora IAS świadczy chociażby art. 171 ustawy p.w.u. o KAS. Następnie organ stwierdził, że zgodnie z wolą ustawodawcy skarżąca, jako osoba skierowana do pracy w jednostkach KAS, nie jako funkcjonariusz, a pracownik KAS otrzymała pismo z określonymi warunkami pracy i płacy, które to pismo nie jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani decyzją administracyjną, a co za tym idzie, nie podlega ocenie i kontroli przez sądy administracyjne. Przyjęty przez Dyrektora IAS tryb postępowania – wynikający, w ocenie organu, z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym sprawy zasadnym wydaje się twierdzenie o braku zaistnienia okoliczności świadczących o bezczynności organu. Do bezczynności nie dochodzi m.in. wówczas, gdy przepis prawa nie zobowiązywał organu do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanej do strony. Dodatkowo organ podniósł, że w odpowiedzi na złożone na bezczynność Dyrektora IAS w Ł. zażalenie, Szef KAS potwierdził prawidłowość przyjętego trybu postępowania. Nie sposób więc przyjąć, by niewydanie decyzji administracyjnej, do wydania której organ nie był uprawniony, a której żąda skarżąca, stanowiło o jego bezczynności. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Zaznaczyć także należy, że skarżąca złożyła także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania jakie złożyła od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej jej [...] (sprawa o sygn. III SAB/Łd 76/17). W sprawie III SAB/Łd 76/17 Sąd stwierdził bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. i zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 orzeczenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV,V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że skarżącej doręczono pismo z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w dniu 29 maja 2017 r., gdy w jej ocenie powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby w formie decyzji oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (do dnia 31 maja 2017 r.) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, należy wskazać, że w sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) zastosowanie mają przepisy k.p.a. i przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że strona skarżąca obowiązana jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winna wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z 8.11.2013 r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z 7.05.2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20.11.2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca w dniu 19 lipca 2017 r. złożyła do organu wyższego szczebla – Szefa KAS pismo - zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. W piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. – podpisanym z upoważnienia Szefa KAS stwierdzono, że z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a. Wniesione zażalenie nie może więc być rozpatrzone w tym trybie. Po uzyskaniu tej odpowiedzi skarżąca wniosła przedmiotową skargę na bezczynność. Następnie należy odnieść się do zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego podnoszonego przez organ. W ocenie organu, złożenie skarżącej propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, nie ma charakteru administracyjnoprawnego i nie wszczęło postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu ustawy p.p.s.a. Stanowisko organu w tym zakresie nie jest uzasadnione. Istotą sporu w sprawie, jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącej – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno - Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1948 ze zm.) propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą ją ze służby), gdy organ miał, jak uważa skarżąca, ustawowy obowiązek przedstawienia jej pisemnej propozycji pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, złożona skarżącej – funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej - propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działa wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby jest wyrazem sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca w kierowanych do niej pismach nie była pouczana o przysługujących środkach odwoławczych. Jak wynika z treści art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.u. o KAS, ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Zarówno propozycja zatrudnienia (jako stanowiąca decyzję o zwolnieniu ze służby), jak i propozycja pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.u. o KAS) skierowane do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a). W obu tych przypadkach kognicją sądu administracyjnego objęta jest także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącej, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję zatrudnienia. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3 w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie Sądu wymagało wydania decyzji przez organ. Analiza przepisów ustawy p.w.u. o KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z mało precyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.u. o KAS, pozwala na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z treści art. 169 ust. 3 p.w.u. o KAS wprost natomiast wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.u. o KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w. u. o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS . Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb - wyłącznie propozycji służby. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 (publ. ONSA i WSA 2009/4/63) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi, ponieważ skarżącej przedstawiono pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Zatem nie można w takim przypadku Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Ł. skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Z powyższych względów, skarga w rozpoznawanej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.j.