III SAB/Łd 6/24

Dnia 23 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi w przedmiocie skargi z dnia 11 sierpnia 2022 roku p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej – J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 18 stycznia 2024 r., pod poz. 203. W dniu 18 stycznia 2024 r. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi w przedmiocie skargi z dnia 11 sierpnia 2022 r. Jak wynika z akt, w dniu 14 lipca 2022 r. J. G. powołując się na rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej, zwróciła się do byłego pracodawcy, tj. Szkoły Podstawowej nr 9 w B. z wnioskiem o wydanie kopii całości dokumentów z teczki akt osobowych wraz z ich spisem. Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. były pracodawca poinformował skarżącą, że w związku z doręczeniem żądanych dokumentów w dniu 29 stycznia 2022 r., brak jest podstaw do ponownego ich przekazania. W związku z odmową wydania dokumentów i ich spisu, w dniu 18 sierpnia 2022 r. J. G. złożyła do Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi skargę na byłego pracodawcę, tj. Szkołę Podstawową nr 9 w B. Czynności kontrolne w Zespole [...] w B. przeprowadzone zostały w dniach 19 września 2022 r. oraz 4, 5 i 11 października 2022 r. Z protokołu kontroli wynika, że pracodawca nie okazał do kontroli inspektorowi pracy akt osobowych skarżącej z uwagi na fakt złożenia ich w Sądzie Rejonowym w B. w związku z toczącym się postępowaniem sądowym. W dniu 29 stycznia 2022 r. wykonując zobowiązanie Sądu Rejonowego w B. w sprawie o sygn. akt [...] doręczono skarżącej kopię wszystkich posiadanych dokumentów, włącznie z aktami osobowymi. Z tych względów, zdaniem kontrolowanego, nie było podstaw do ponownego wydania skarżącej kopii wnioskowanej dokumentacji. Pismem z dnia 20 października 2022 r. skarżąca została poinformowana o wynikach kontroli. W dniu 9 listopada 2022 r. do Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi wpłynęła skarga J. G. na czynności kontrolne przeprowadzone w Zespole Szkolno - Przedszkolnym nr 9 w B. W związku z podniesionymi zarzutami Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. dokonał analizy wyników kontroli przeprowadzonych przez młodszego inspektora pracy – K. C. oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów i wyjaśnień. Na ich podstawie wszczęto postępowanie wyjaśniające, o przeprowadzeniu ponownej, uzupełniającej kontroli poinformowano skarżącą pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. Druga kontrola w Zespole Szkolno - Przedszkolnym nr 9 w B. przeprowadzona została przez starszą inspektor pracy – M. N. w dniach 24 listopada 2022 r. oraz 2 i 19 grudnia 2022 r., a podpisanie protokołu kontroli nastąpiło w dniu 21 grudnia 2022 r. W trakcie drugiego postępowania kontrolnego ustalono, że w dniu 6 września 2019 r. skarżąca złożyła do Sądu Rejonowego w B. wniosek o odtworzenie zniszczonych akt sprawy o sygn. [...] oraz o zwrócenie się do Szkoły Podstawowej nr 9 w B. o nadesłanie teczki akt osobowych. Z ustaleń dokonanych przez inspektora pracy wynika, że w toku postępowania sądowego, na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r., sąd zobowiązał szkołę do przekazania, w terminie 7 dni pełnych akt osobowych skarżącej. Ze złożonego w toku drugiej kontroli oświadczenia osoby reprezentującej podmiot kontrolowany wynika, że w dniu 29 stycznia 2022 r., za pośrednictwem poczty, doręczono skarżącej kopię wszystkich posiadanych dokumentów, włącznie z aktami osobowymi. Inspektor pracy uznał, że pracodawca zobowiązany jest po raz kolejny wydać skarżącej żądaną dokumentację pracowniczą. Z tych względów, w dniu 21 grudnia 2022 r. do byłego pracodawcy skierowany został środek prawny w postaci wystąpienia zawierający wniosek o udostępnienie skarżącej kopii żądanej dokumentacji. O wynikach postępowania wyjaśniającego oraz o ustaleniach dokonanych w trakcie drugiej kontroli skarżąca została poinformowana przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. W dniu 4 kwietnia 2023 r. do Okręgowego Inspektora w Łodzi wpłynęło kolejno pismo zatytułowane "Monit", w którym skarżąca podniosła, że nadal bezskutecznie oczekuje na doręczenie decyzji/postanowienia w sprawie złożonej w dniu 11 sierpnia 2022 r. na odmowę udostępnienia przez szkołę dokumentów z teczki akt osobowych. W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023r Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi poinformował skarżącą, że w odpowiedzi na skierowane wystąpienie, kontrolowany zobowiązał się do udostępnienia żądanej dokumentacji niezwłocznie po zwrocie akt przez Sąd Rejonowy w B. Pismem z dnia 16 maja 2023 r. skarżąca zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi z wnioskiem o bezzwłoczne doręczenie dokumentów w postaci: wystąpienia z dnia 21 grudnia 2022 r., protokołów z przeprowadzonych kontroli oraz dokumentów potwierdzających istnienie oryginalnej teczki akt osobowych, założonej i prowadzonej w urzędzie w R. od 1974 r., kontynuowanej i przechowywanej w Szkole Podstawowej nr 9 w B. w związku z przeniesieniem służbowym. W odpowiedzi na złożony wniosek Okręgowy Inspektor Pracy w Łodzi pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. przekazał skarżącej kopię notatki urzędowej, kopię protokołu z kontroli oraz kopię wystąpienia z dnia 21 grudnia 2022 r. wskazując, że nie posiada dokumentu potwierdzającego istnienie oryginalnej teczki akt osobowych. W piśmie z dnia 24 lipca 2023 r., skarżąca wniosła zastrzeżenia do powyższego pisma. Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi poinformował skarżącą o przeprowadzeniu w Zespole Szkolno - Przedszkolnym Nr 9 w B. kontroli sprawdzającej realizację wniosku zawartego w wystąpieniu wydanym w dniu 21 grudnia 2022 r. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniach 10, 11, 14, 16 sierpnia 2023 r. Z ustaleń i wyjaśnień złożonych w trakcie tej kontroli wynika, że pracodawca po zwróceniu skarżącej akt osobowych przez Sąd Rejonowy w B. w dniu 23 marca 2023 r. nadał, za pośrednictwem Poczty Polskiej, paczkę zawierającą kopię niniejszych akt wraz z dokumentami dotyczącymi zatrudnienia skarżącej. Z okazanego inspektorowi pracy potwierdzenia odbioru wynika, że niniejszą przesyłkę skarżąca odebrała w dniu 5 kwietnia 2023 r. W dniu 25 września 2023 r., na podstawie art. 37 k.p.a. skarżąca skierowała do Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi pismo zatytułowane "ponaglenie", wnosząc o bezzwłoczne załatwienie skargi z dnia 11 sierpnia 2022 r. Ww. pismo zakwalifikowane zostało jako skarga na działania podejmowane przez inspektorów pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Łodzi i wraz z pozostałą dokumentacją zgromadzoną w sprawie w dniu 27 września 2023 r. zostało przekazane Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy celem jego rozpatrzenia. Sekcja Kontroli Wewnętrznej w postępowaniu wyjaśniającym ustaliła, że wszystkie kwestie kierowane do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Łodzi zostały skarżącej szczegółowo wyjaśnione, a podniesione zarzuty uznać należy za bezzasadne. W skardze na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi złożonej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez pozorne prowadzenie postępowania przez 16 miesięcy, przekroczenie terminów załatwienia sprawy i pozostawanie w bezczynności przez organ oraz naruszenie art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nie przekazanie ponaglenia do Głównego Inspektora Pracy w Warszawie. W oparciu o postawione zarzuty skarżącą wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia skargi złożonej w dniu 11 sierpnia 2022 r. w terminie 30 dni; 2) zobowiązanie organu do ustalenia i wydania wiążącego dokumentu ze wskazaniem, czy zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym szkoła jest w posiadaniu oryginalnej teczki akt osobowej skarżącej, założonej 1974 r. i kontynuowanej zgodnie z Kodeksem pracy, Kartą Nauczyciela, ustawą o systemie oświaty i rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz.U. nr 62, poz. 286 ze zm.) 3) zobowiązanie organu do nakazania szkole wydania skarżącej kopii całości dokumentów z teczki akt osobowych wraz ze spisem wydanych dokumentów, zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 14 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Łodzi przedstawiając w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uwzględniając dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego w sprawie zgłoszonej przez skarżącą najpierw przez Okręgowy Inspektorat Pracy w Łodzi, a następnie przez Sekcję Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy w Warszawie, niemożliwe jest uznanie zarzutów podniesionych przez skarżącą za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek sąd uznał, że skarga nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."), sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4a artykułu 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przypadki te dotyczą spraw, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie lub rozstrzygają je co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie , wydaniem innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydaniem interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nadto z przepisu art.3 § pkt 9 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe w sprawach dotyczących aktów i czynności, które nie są aktami i czynnościami, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale na ich podstawie strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek i są one podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub czynności oraz czy uczyniono to w przepisanym terminie i czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi w rozpoznaniu skargi J. G. z dnia 11 kwietnia 2022r. dotyczącej przeprowadzenia postępowania kontrolnego w Szkole Podstawowej nr 9 w B. oraz nakazanie szkole wydania kopii dokumentów znajdujących się w aktach osobowych J.G. W ocenie sądu załatwienie skargi J.G. dnia 11 sierpnia 2022r. nie jest żadną ze spraw wymienionych w punktach 1-4 i 9 artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Analiza skargi J. G. z dnia 11 sierpnia 2022r. wskazuje, że wnosi ona aby Okręgowy Inspektor Pracy w Łodzi przeprowadził kontrolę w Szkole Podstawowej nr 9 w B. w związku z odmową szkoły wydaniu jej kopii dokumentów znajdujących się w jej aktach osobowych. Załatwienie skargi J. G. nie następuje żadnym z aktów lub czynności określonych w punktach 1-4 i 9 artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności mieszczących się w katalogu wymienionym w art.3 § 2 p.p.s.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że po złożeniu skargi przez pracownika na swojego pracodawcę (lub byłego pracownika na byłego pracodawcę) do okręgowego inspektora pracy inspektor ten jest zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności wymienionych w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden przepis prawa nie przewiduje takiej procedury. Zaznaczyć należy, że przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019r. p[oz.1251 ze zm.) określają formy prawne aktów i innych czynności inspektora pracy dokonywane po przeprowadzeniu kontroli u pracodawcy (art.33 ust.1) lecz nie dotyczą one sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie a mianowicie nie odnoszą się do odpowiedzi inspektora pracy na skargę złożoną do niego przez pracownika na swojego pracodawcę. Wspomnieć jedynie należy, że postępowanie kontrolne przeprowadzone przez inspektora pracy u pracodawcy nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto czyli nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu K.p.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 17 grudnia 2010r. w spr. I OSK 1030/10, z 16 września 2010r. w spr. I OSK 412/10 i z 9 października 2012r. w spr. I OSK 2259/12). Również wystąpienie inspektora pracy nie jest żadnym aktem lub czynnością, o których mowa w art.3 § 2 p.p.s.a. i także nie podlega kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 15 marca 2010r. w spr. I OSK 371/10, z 29 maja 2009r. w spr. I OSK 626/09, z 18 lutego 2009r. w spr. I OSK 405/08 i z 9 marca 2016r. w spr. I OSK 1597/14). Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Łodzi udzielił skarżącej odpowiedzi na jej skargę z dnia 11 sierpnia 2022r. Uczynił to w pismach: - z 20 października 2022r. (po uprzedniej kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkolno – Przedszkolnym nr 9 w B. w dniach 19 września, 4-11 października 2022r.); - z 9 stycznia 2023r. ( po uprzedniej drugiej kontroli w Zespole Szkolno – Przedszkolnym nr 9 w B. w dniach 24 listopada i 2-29 grudnia 2022r. zakończonej wystąpieniem pokontrolnym); - z 28 sierpnia 2023r. ( po uprzedniej trzeciej kontroli sprawdzającej w Zespole Szkolno -Przedszkolnym nr 9 w B. w dniach 10 -16 sierpnia 2023r.). W wymienionych pismach opisano przebieg wszystkich kontroli, czynności jakie podjęto w ich trakcie oraz określono w jaki sposób zrealizowano zalecenia pokontrolne. Pisma te nie są aktami ani czynnościami o jakich mowa w art.3 § 2 pkt 1 – 4 i 9 p.p.s.a. Nie nakładają one na skarżącą żadnych obowiązków ani nie przyznają jej żadnych uprawnień ani nie wpływają na jej sytuację prawną. J. G. w skardze wyraża niezadowolenie z treści udzielonych jej informacji i poprzez skargę na bezczynność stara się niejako wymusić na okręgowym inspektorze pracy takie działania, które w jej ocenie, będą dla niej zadawalające. Jej skarga w tym zakresie nie jest jednak dopuszczalna. W sytuacji gdy załatwienie skargi J.G. z 11 sierpnia 2022r. nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności, które mieściłyby się w katalogu określonym w art.3 § 2 p.p.s.a. to poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje także bezczynność związana z udzieleniem odpowiedzi na tę skargę ( załatwienia tej skargi). W związku z czym, na podstawie art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzucił jako niedopuszczalną skargę J. G. Na podstawie art.232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zwrócił skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. ak