III SAB/Łd 63/17

Dnia 30 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy postanawia: odrzucić skargę. a.l. III SAB/Łd 63/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 września 2017 r. L. N. działając na podstawie art. 50 §1, art. 52 § 1 i § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w sprawie złożonego przez nią odwołania z dnia 18 maja 2017 r. o doręczonej jej w dniu 5 maja 2017 r. propozycji pracy z dnia [...], zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby W ocenie strony skarżącej przedłożona jej propozycja pracy, wbrew stanowisku organu, jest decyzją administracyjną, od której skarżącej przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uznanie przez sąd, iż doręczona skarżącej propozycja stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby i nakazanie przekazania wniesionego odwołania, do rozpatrzenia organowi wyższej instancji, bądź też zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do rozpatrzenia wniesionego odwołania, w sytuacji, gdy sąd uzna ten organ za właściwy ku temu. Uzasadniając wniesioną skargę L. N. wskazała, iż z dniem 1 stycznia 1997 r. rozpoczęła pełnić służbę w Służbie Celnej. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w P., na stanowisku eksperta Służby Celnej, w stopniu aspiranta celnego. Z dniem 1 marca 29017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. Dalej skarżąca wskazała iż w wyniku wprowadzenia ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w dniu 5 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., Urzędzie Celno – Skarbowym w P., Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego. Skarżąca pomimo kwestionowania legalności złożonej jej propozycji pracy, w dniu 15 maja 2017 r. zaakceptowała przedstawionej jej warunki, gdyż zmusiła ją do tego jej aktualna sytuacja życiowa i osobista. Odmowa przyjęcia złożonej propozycji skutkowałaby bowiem, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem rozwiązaniem z nią stosunku pracy, z upływem 3 miesięcznego okresu, liczonego od miesiąca, w którym złożyłaby świadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy. Składając jednak oświadczenie o przyjęciu tych warunków zastrzegła, że będzie podejmować wszelkie kroki mające na celu pozostanie przy prawnie przysługującym statusie funkcjonariusza lub też jego odzyskanie. Strona wskazała także, iż kwestionując przedłożoną jej propozycję pracy ( stanowiąca w istocie zwolnienie ze służby) wniosła odwołanie, jednakże otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. informacje, z której wynika, że przedłożona jej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie nie przysługuje od niej odwołanie w trybie przepisów k.p.a. W związku z powyższym skarżąca w dniu 17 lipca 2017 r. złożyła do Szefa KAS zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a., a następnie po otrzymaniu odpowiedzi na zażalenie, przedmiotową skargę. Dalej skarżąca wskazała, iż złożona jej propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jej prawa, gdyż wpływa na nabyty przez nią, w drodze decyzji administracyjnej, status funkcjonariusza. Ponadto, co istotne zarówno przyjęcie przedstawionej propozycji pracy, jak i jej odmowa skutkują pozbawieniem posiadanego przez skarżącą statusu funkcjonariusza. Skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wywiodła, iż ingerencja w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza wymaga formy decyzji administracyjnej, co oznacza, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Tym samym odmowa przekazania jej odwołania z dnia 18 maja 2017 r. do Szefa KAS, jak również odmowa uznania się za organ właściwy do rozpatrzenia wniesionego odwołania stanowi przejaw bezczynności organu, skutkujący wniesieniem przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na wniesioną skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala bowiem, nie stwierdza, jak i nie potwierdza żadnych uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stanowi ona jedynie propozycję określająca nowe warunki zatrudnienia, który przyjęcie lub odmowa przyjęcia zależna była tylko od woli skarżącej. Przedmiotowej propozycji pracy nie można także uznać za decyzję administracyjną, gdyż nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, jak i nie nakłada na skarżąca żadnego prawnego nakazu postępowania. W związku z powyższym skoro kontrola przedstawionej skarżącej propozycji pracy nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to tym samym za niedopuszczalną uznać należy wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu. Natomiast odnośnie wniosku o oddalenie skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. powołując przepisy art. 165 ust. 3, ust. 7 art. 170 ustawy wprowadzającej ustawę KAS stwierdził, iż statuują one autonomiczne prawo pracodawcy – kierownika jednostki organizacyjnej, w zakresie rodzaju propozycji (to jest zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby) jak jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Złożona skarżącej propozycja pracy miała swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania jej za bezprawną i nieważną. Ponadto co istotne złożona skarżącej propozycja pracy została przez nią przyjęta. Organ wskazał ponadto, iż w udzielonej skarżącej w dniu 28 lipca 2017 r. odpowiedzi na wniesione zażalenie wyjaśnił, że prowadzone postępowanie w sprawie złożonej stronie propozycji pracy nie jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., a tym nie może być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 §1 k.p.a. Przyjęty przez organ w sprawie tryb postępowania dotyczący złożenia skarżącej propozycji pracy, wynika z ustawy wprowadzającej KAS, której przepisy nie przewidują w tym przedmiocie żadnego środka zaskarżenia, takiego jak zażalenie, odwołanie, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym skarżąc była informowana. Tym samym twierdzenie strony, co do pozostawania organu w bezczynności uznać należy za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola obejmuje również rozpatrywanie skarg bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł., w sprawie odwołania skarżącej od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z dniem 28 kwietnia 2017 r. skarżąca stała się z mocy prawa pracownikiem zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., w Urzędzie Skarbowym w P. W maju 2017 r. nie dostała propozycji służby, a propozycję pracy przyjęła. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu, związana z brakiem reakcji na wniesione przez skarżącą odwołanie od pisma zawierającego propozycję pracy. W ocenie skarżącej pismo to jest w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest to pismo proponujące skarżącej nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu (por. postanowienie WSA w S. z dnia [...] [...], opublikowane w CBOiS NSA). Pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7). Tym samym należy przyjąć, że nie jest ona żadnym z aktów lub czynności, które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a W tym stanie rzeczy, skargę należało uznać za niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.l.