III SAB/Łd 68/17

Dnia 5 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki w Ł. w rozpoznaniu zażalenia na bezczynność Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Społecznego Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki w Ł. postanawia: odrzucić skargę. D.Cz. W piśmie z dnia 11 września 2017 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę m.in. na: 1. bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki w Ł. "w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8/09/2017r." 2. bezczynność Dziekana Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki w Ł. "w związku z zażaleniem na bezczynność do organu wyższego stopnia z dnia 8/09/2017 r." Skarżący wniósł o zasądzenie zadośćuczynienia w odpowiedniej kwocie z uwagi na okres bezczynności oraz o zasądzenie grzywny w odpowiedniej kwocie z uwagi na okres bezczynności i fakt, że organ wcześniej był karany przez WSA w Łodzi za bezczynność. Skargi zostały rozdzielone i wpisane pod kolejne numery do repertorium SAB, III SAB/Łd 68/17 i III SAB/Łd 69/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zarządzeniem z dnia 10 października 2017 r. Przewodniczący Wydziału III wezwał skarżącego do uzasadnienia skargi w terminie 7 dnia pod rygorem jej odrzucenia. Odnośnie uzasadnienia skarżący podniósł, że w dniu 18 października 2017 r. Dziekan Wydziału Ekonomiczno-Społecznego WSFiI wydał postanowienie o wszczęciu postępowania i do dnia dzisiejszego nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie. Zarządzeniem z dnia 20 listopada 2017 r. wezwano skarżącego do podpisania pisma albo nadesłania podpisanego egzemplarza ww. pisma w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi, w dniu 15 grudnia 2017 r. skarżący nadesłał podpisane pismo z dnia 2 listopada 2017 r. Kolejnym zarządzeniem z dnia 8 lutego 2018 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki im. prof. J. Chechlińskiego w Ł. przez nadesłanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 września 2017 r. skierowanego do Rektora WSFiL w Ł. oraz zażalenia z dnia 8 września 2017 r. skierowanego do Dziekana WSFiL w Ł., które wskazuje w skardze z dnia 11 września 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpoznania. Do pisma z dnia 26 lutego 2018 r. skarżący załączył pismo z dnia 8 września 2017r. skierowane do Rektora WSFiI w Ł., które zawiera m.in. wezwanie Rektora WSFiI do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaprzestanie bezczynności w jakiej pozostaje po złożeniu zażalenia na bezczynność Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Społecznego WSFiI. Wobec powyższych wyjaśnień należało uznać, że przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na bezczynność Rektora WSFiI w Ł. w rozpoznaniu zażalenia na bezczynność Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Społecznego Wyższej Szkoły Finansów i Informatyki w Ł. w sprawie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 18 października 2010 r. i została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 68/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.), skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na mocy art. 3 § 2 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie jak wynika z treści skargi jej załącznika i pisma z dnia 2 listopada 2017 r., skarżący, po uprzednim wezwaniu Rektora do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na bezczynność Rektora WSFiI polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego 17.01.2017r. do Rektora WSFiI, na bezczynność Dziekana WSFiI w przedmiocie postanowienia z dnia 18.10.2010r Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia zażalenia z dnia 13 stycznia 2017 r.) - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. następuje w drodze szczególnej czynności prawnej, która wprawdzie została nazwana postanowieniem, ale nie jest to postanowienie załatwiające sprawę lub chociażby wpadkową kwestię mającą procesowe bądź merytoryczne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania samej sprawy. Rozpoznając zażalenie jak również wezwanie do usunięcia naruszenia organ wydaje akt, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Z samej konstrukcji art. 37 k.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem rozpoznającym takie zażalenie ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ rozpoznający zażalenie (organ wyższego stopnia) nie może kończyć postępowania w sprawie i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest organ pierwszej instancji, a organ wyżej instancji dopiero na skutek prawidłowo wniesionego odwołania. Brak jest szczególnych unormowań k.p.a. o możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Złożenie zażalenia czy też wezwania do usunięcia naruszenie prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej wskazane enumeratywnie w treści ww. przepisu. Jeszcze raz należy podkreślić, że rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdy nawet zostanie ujęta w formie postanowienia, nie może być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, a tym samym na bezczynność organu w niezałatwieniu wniesionego zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, opub. w LEX nr 1145135; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro więc nie przysługuje skarga na postanowienie organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpoznania zażalenia na bezczynność to nie przysługuje tym samym skarga na bezczynność w rozpoznaniu takiego zażalenia. Ponadto, co także ma znaczenie, skutecznie wniesiona skarga na bezczynność winna doprowadzić do zobowiązania organu administracyjnego do podjęcia określonej czynności. Czynność taka, niezależnie od formy (decyzja, postanowienie, czynność materialnoprawna), winna mieć znaczenie dla uzyskania uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tej zasady nie można odnieść do art. 37 § 1 k.p.a. Sposób bowiem rozpoznania zażalenia czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa na bezczynność organu nie ma znaczenia dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego jest bowiem tylko wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a nie sposób jego załatwienia przez organ administracyjny. Sam fakt, że organ wyższego stopnia ( w tym wypadku Rektor) nie rozpoznał do dnia wniesienia niniejszej skargi zażalenia na bezczynność (Dziekana) nie stanowił więc przeszkody do wniesienia skargi do sądu na bezczynność Dziekana w sprawie postepowania wszczętego postanowieniem z dnia z dnia 18.10.2010r., co zresztą skarżący uczynił. Sądowi z urzędu znany jest bowiem fakt, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Dziekana Wydziału Ekonomiczno-Społecznego WSFiI w Ł. w sprawie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia z dnia 18.10.2010r., która została już rozpoznana przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Łd 7/17. Reasumując należy stwierdzić, że skoro nie przysługuje skarga na postanowienie organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpoznania zażalenia na bezczynność to nie przysługuje tym samym skarga na bezczynność w rozpoznaniu takiego zażalenia. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było skierowane przez skarżącego do Rektora wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed skierowaniem skargi na bezczynność Rektora w sprawie nierozpoznania zażalenia na bezczynność Dziekana. Jak bowiem stwierdzono wyżej skarga na bezczynność Rektora we wskazanym przedmiocie nie przysługuje. Wobec powyższego skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu w rozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., podlega odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a D.Cz.