III SAB/Łd 89/23

Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz K. P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100,- (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu do skargi, zaksięgowaną w dniu 11 maja 2023 roku pod pozycją 1793. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 12 maja 2023 r. K.P. zarzucił Wojewodzie Łódzkiemu przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca wniosła o: 1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, m.in. że skarżąca 29 lipca 2022 r. wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania wniosek 2 listopada 2022r. został przesłany Wojewodzie Łódzkiemu. 20 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił braki wniosku i od tej daty należy liczy termin 60-dni na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 10 marca 2023 r. udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 10 marca 2026 r. w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej 12 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga została odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Uchwałą składu siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W postanowieniu z 24 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 1575/22 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.) (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego została wniesiona 12 maja 2023 r. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że 10 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję w sprawie objętej wniesioną skargą, tj. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. W tej sytuacji, mając na uwadze stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale NSA skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego wniesiona po wydaniu decyzji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że w wymienionej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać, m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. m.in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 382/07; publ. cbois.nsa.gov.pl; a także: M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 798). Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.). Należy podkreślić, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej – ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje ona żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 171/15). Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. I GSK 234/18). Data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje bowiem o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał. W niniejszej sprawie w dacie złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (12 maja 2023 r.) decyzja organu była już wydana (10 marca 2023 r.). Z urzędowego poświadczenia doręczenia wynika, że decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącej 12 maja 2023 r. (z uwagi na problemy techniczne platformy ePUAP decyzji nie doręczono wcześniej). Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi nie istniał stan przewlekłości, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy przewlekłość ta miała charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Reasumując, sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej wniesienia (12 maja 2023 r.) została już wydana decyzja Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi skarżąca wiedziała o jej wydaniu, a także to, czy decyzja z 10 marca 2023 r. była ostateczna. Istotne znaczenie ma jedynie to, że 10 marca 2023 r. ustał stan przewlekłości, a tym samym skarga na przewlekłość postępowania stała się niedopuszczalna. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. d.cz.