III SAB/Łd 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przeliczenie emerytury p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 26 maja 2022 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęła skarga B. Z. na przewlekłość postępowania przekazana przez Sąd Okręgowy w Ł. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku z dnia 27 maja 2021 r. o przeliczenie emerytury. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że po rozpatrzeniu wniosku B. Z. z dnia 27 maja 2021 r. została wydana decyzja z dnia 30 sierpnia 2021 r. o przeliczeniu emerytury. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie. Sprawa została przekazana do Sądu Okręgowego w Ł. i zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Zdaniem organu skarga jest niedopuszczalna, ponieważ warunkiem dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie w sposób przewlekły strona kwestionuje w skardze. Przed wniesieniem niniejszej skargi skarżąca nie złożyła ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., Niezależnie od powyższego organ podniósł również, że skarga została złożona na etapie sądowego postępowania odwoławczego nie zaś na etapie postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie może być uznana za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 51 § 1 p.p.s.a), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania jest wniesienie skargi w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie w sposób przewlekły zostało zakwestionowane w skardze, a nie po jego zakończeniu. Przy rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania niedopuszczalna jest zaś merytoryczna ocena wniosku, ponieważ tym zajmuje się w odrębnym postępowaniu odwoławczym Sąd Okręgowy w Ł. Badaniu w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlegają decyzje, które w sprawie zapadają, ale tylko przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 3 § p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przeliczenie emerytury. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skierowanej do sądu administracyjnego wyznaczają postanowienia cyt. powyżej art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i pkt 9 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niniejsza sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, albowiem nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani nie jest sprawą, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo tego, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1009/, dalej: u.s.u.s.), to od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). W uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w k.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (por. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 777, 966 - 967; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 882 - 883). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy k.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu według reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia przedmiotowej skargi art. 83 ust. 1 u.s.u.s., Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3), ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek (pkt 3a); ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 4), wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 5). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 504) określa: warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych; zasady ustalania wysokości świadczeń, zasady i tryb przyznawania oraz wypłaty świadczeń (art. 1 ust. 1 pkt 1-3). Świadczenia określone w ustawie obejmują m.in. emeryturę (art. 3 pkt 1 cyt. ustawy). Organem właściwym do ustalenia świadczenia (emerytury) jest organ rentowy, przez który należy rozumieć jednostkę organizacyjną Zakładu, określoną w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwą do wydawania decyzji w sprawach świadczeń. Decyzje o przyznaniu emerytury (bądź jej przeliczeniu) podlegają kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym określonym w cyt. powyżej art. 83 ust. 2 u.s.u.s., a nie kontroli sądu administracyjnego. Odwołanie do sądu powszechnego przysługuje również w razie niewydania decyzji przez organ rentowy, czyli w przypadku jego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 83 ust. 3 u.s.u.s). Z przedstawionych powyżej względów, skoro niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. a.k.