III SO/Łd 15/23

Dnia 31 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. M. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 roku postanawia: oddalić wniosek. EG 15 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek A. M. o wymierzenie Prokuraturze Okręgowej w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że 26 lutego 2023 r. wniósł do Prokuratury Okręgowej w Łodzi i Prokuratury Krajowej ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie 14 marca 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Łodzi w sprawie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r. o działającej grupie przestępczej. 7 lutego 2023 r. skarżący otrzymał pismo z Prokuratury Krajowej o skierowaniu sprawy do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. III SO/Łd 15/23. Postanowieniem z 10 maja 2023 r. Sąd odrzucił powyższy wniosek i zwrócił z kasy Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 301/23, uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, m.in. że przesłankami, uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. W ocenie NSA przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia Sąd oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że zawiadomienie o przestępstwie z 24 stycznia 2023 r., dotyczące zorganizowanej grupy przestępczej w strukturach organów ścigania, zostało przekazane przez Prokuraturę Okręgową w Łodzi pismem z 7 lutego 2023 r. do Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w Łodzi i zarejestrowane w tej jednostce organizacyjnej prokuratury za sygn. akt [...] r. O powyższym przekazaniu zawiadomiono skarżącego. Następnie powyższe zawiadomienie zostało połączone do łącznego rozpoznania w postępowaniu zarejestrowanym pod sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej Łódź- Śródmieście w Łodzi. Postępowaniem tym objęto także inne zawiadomienie A. M., w którym donosił on o popełnieniu przestępstw, m.in. przez sędziów Sądu Okręgowego w Łodzi. W przedmiotowej sprawie skarżący 26 lutego 2023 r. złożył do Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w Łodzi pismo zatytułowane "Zażalenie", "Ponaglenie do załatwienia sprawy", które w swojej treści stanowiło zażalenie na brak powiadomienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r., dotyczącego jednego z zawiadomień objętych postępowaniem tej jednostki. Następnie skarżący złożył kolejne "ponaglenia do załatwienia sprawy" 23 marca 2023 r. w sprawach zawiadomień procedowanych w postępowaniu prowadzonym za sygn. akt [...]. Wobec art. 118 § 1 k.p.k., zgodnie z którym znaczenie czynności procesowej ocenia się według treści złożonego oświadczenia, powyższe pismo uznane za wniesiony środek odwoławczy, tj. zażalenie na postanowienie z 28 lutego 2023 r. o odmowie wszczęcia w powyższej sprawie śledztwa, któremu nadano bieg zgodnie z art. 306 k.p.k., t.j. przesłanie zgodnie z właściwością do Sądu Rejonowego dla Łodzi. Skarżący 10 marca 2023 r. otrzymał jako pokrzywdzony we wskazanym wyżej postępowaniu odpis decyzji merytorycznej z 28 lutego 2023 r. Ponadto skarżący 14 marca 2023 r. złożył skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w omawianym wyżej postępowaniu przygotowawczym, która została rozpoznana przez Sąd Okręgowy w Łodzi w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie praw strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 75). Sprawę zarejestrowano w Prokuraturze Okręgowej w Łodzi pod sygn. akt [...]. Postanowieniem z 10 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy postanowił pozostawić skargę bez rozpoznania jako niedopuszczalną z mocy ustawy w oparciu o art. 430 § 1 k.p.k. w zw. z art. 429 § 1 k.p.k. w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 5 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Skarga na bezczynność wniesiona przez skarżącego za pośrednictwem poczty 14 marca 2023 r. do Prokuratury Okręgowej w Łodzi, która następnie stała się podstawą skierowania przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny została załączona ostatecznie do akt postępowania o sygn. akt [...], prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, z uwagi na związek podmiotowy i przedmiotowy z prowadzonym postępowaniem. Zdaniem prokuratora wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrole działalności administracji publicznej. Bezsporne jest, iż prokuratura nie jest organem administracji publicznej. Zawiadomieniu skarżącego z 24 stycznia 2023 r. nadano bieg zgodnie z przepisami procedury karnej. Kierowane ponaglenia, dotyczące postępowania Prokuratury Rejonowej Łódź-Śródmieście w Łodzi o sygn. [...], zostały uznane na gruncie art. 118 k.p.k. za zażalenie wniesione w trybie art. 306 k.p.k. i jest ono procedowane. Sposób prowadzenia postępowania podlegał kontroli w ramach postępowania o sygn. [...] Sądu Okręgowego w Łodzi w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie praw strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto po wpłynięciu do Prokuratury Okręgowej w Łodzi 26 lutego 2023 r. "ponaglenia do załatwienia sprawy", dotyczącego zawiadomienia z 24 stycznia 2023 r., pismem z 20 marca 2023 r. udzielono skarżącemu informacji co do sukcesywnego przekazywania kolejnych zawiadomień zgodnie z właściwością miejscową do jednostek organizacyjnych prokuratury szczebla rejonowego w oparciu o § 116 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2017 r. poz. 1206). Informowano także skarżącego o braku zastosowania norm postępowania administracyjnego w związku ze złożonymi zawiadomieniami o przestępstwie. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności prokuratora, który rozpoznał pisma strony we właściwym trybie procedury karnej. Zostały one również rozpoznane na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, gdyż powyższa ustawa, jako lex specialis wobec innych uregulowań o charakterze odszkodowawczym procedury karnej, jest procedurą właściwą dla rozpoznania tego rodzaju skarg kierowanych przez strony postępowania. Subiektywne przekonanie skarżącego, iż jego sprawa powinna być procedowana jednocześnie w oparciu o przepisy k.p.k. i k.p.a. oraz procedury sądowoadministracyjnej nie może stanowić podstawy do ustalenia sposobu procedowania w sprawie, a w konsekwencji nakładać obowiązku na adresata pisma do stosowania innej niż ustawowo wskazana podstawy procedowania. Sąd z urzędu ustalił, że skarga A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z 24 stycznia 2023 r. została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 141/23. Skarga wpłynęła do organu za pośrednictwem ePUAP 14 marca 2023 r. Do Sądu skarga została nadana 19 lipca 2023 r., a wpłynęła 20 lipca 2023 r. W piśmie z 19 lipca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Łodzi, przekazującym skargę do Sądu, podkreślił, że nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OZ 301/23, w którym uznano, że przekazanie skargi jest obligatoryjne, w sytuacji gdy jest ona niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Prokurator wyjaśnił, że akta administracyjne sprawy, dotyczące skargi z 14 marca 2023 r., nie istnieją, dlatego nie mogą zostać przekazane zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. (sygn. II GPS 3/09, LEX nr 530144), w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wynika z niej, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnieść należy, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem sądowym, zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje zatem kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi. Termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest terminem instrukcyjnym. Zatem samo jego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla organu administracji publicznej, którego działalność zaskarżono. Wymierzenie zaś grzywny za niedochowanie przez organ administracji wymogów, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest jedynie środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, str. 108). Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 ww. ustawy. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd podziela pogląd sformułowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2007 r. (sygn. I OSK 652/07 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2009 r., sygn. I OZ 274/09, publ. jak wyżej). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a., stanowiący o tym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy III SAB/Łd 141/23 wynika, że skarżący 26 lutego 2023 r. wniósł do Prokuratury Okręgowej w Łodzi i Prokuratury Krajowej ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie 14 marca 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej w Łodzi w sprawie zawiadomienia o działającej grupie przestępczej. 7 lutego 2023 r. skarżący otrzymał pismo z Prokuratury Krajowej o skierowaniu sprawy do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Skarga zaś została przekazana 19 lipca 2023 r. wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przyczyny przekazania sprawy sądowi powszechnemu zostały w przekonujący sposób wyjaśnione i usprawiedliwione przez Prokuratora Okręgowego w Łodzi w odpowiedzi na wniosek skarżącego, przesłanej do sądu administracyjnego pierwszej instancji już po wydaniu orzeczenia NSA, uchylającego zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji. Prokurator Okręgowy w Łodzi przekazał skargę do Sądu Okręgowego w Łodzi niezwłocznie po jej otrzymaniu stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1725). Przepis ten stanowi, że ustawa reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przygotowawczego, właściwy do jej rozpoznania jest sąd przełożony nad sądem, który byłby właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy. Ponadto Sądowi z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Sąd również wziął pod uwagę ilość wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania i zawiłości. Zdaniem Sądu w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Jakkolwiek zatem Sąd dostrzega naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednakże wskazać należy, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi w przekazaniu skargi z aktami, ale wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do Sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem Prokurator nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagał się skarżący. Wobec powyższego żądanie wymierzenia grzywny Sąd uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku. EG