I SA/Lu 1015/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędziowie SO del. Monika Kazubińska-Kręcisz, WSA Andrzej Niezgoda, Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz.749 ze zm., dalej – O.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej – SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania R. C. (dalej – strona, skarżący) od decyzji Burmistrza K. (dalej – organ pierwszej instancji) z dnia [...] r. w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami w kwocie 19,50 zł miesięcznie i zobowiązania strony do jej uiszczenia za III i IV kwartał 2013 r. oraz za I kwartał 2014 r. w łącznej wysokości 175,50 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona wniosła o jej uchylenie z uwagi na niezgodność z Konstytucją. W ocenie strony, Trybunał Konstytucyjny uchylił przepisy tak zwanej "ustawy śmieciowej", dotyczące ustalania przez gminy wysokości opłat, ponadto Trybunał stwierdził, że nakłanianie obywateli do składania deklaracji jest niedopuszczalne, a pobór podatków w Polsce może być dokonywany na podstawie ustawy, a nie uchwał Rady Gminy. Niezgadzając się z powyższymi zarzutami SKO przypomniało, że zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej – u.c.p.g.), właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości zamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Przy czym pierwszą deklarację, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należało złożyć w terminie do 15 lipca 2013 r. Kolegium zwróciło uwagę na to, że w nowym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi opłata za ich zagospodarowanie nie jest związana z ilością faktycznie powstałych odpadów na danej nieruchomości. Opłata ta nie obejmuje tylko kosztów wywozu odpadów komunalnych, ale powinna rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy. Pomimo obowiązku złożenia deklaracji, strona jej nie złożyła. Dalej SKO wskazało, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt gminy (burmistrz, prezydent) określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja określająca opłatę stanowi w istocie decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 3 O.p. W związku z niezłożeniem przez skarżącego deklaracji, zaskarżoną decyzją organ podatkowy określił jej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zobowiązał stronę do jej uiszczenia za III i IV kwartał 2013 r. oraz za I kwartał 2014 r. z nieruchomości położonej w mieście K. ulica Ł. [...]. Opłata określona zaskarżoną decyzją wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz z uregulowania zawartego w art. 6h u.c.p.g., zgodnie z którym, właściciele nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości zamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ustalana w oparciu o uchwałę rady gminy, która dokonuje wyboru metody ustalania opłaty oraz ustala stawki tej opłaty. W rozpatrywanej sprawie Rada Miasto K. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa L. z 2013 r. poz. 699) ustaliła, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi obliczana będzie w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, jednocześnie ustalając opłatę w wysokości 6,50 zł miesięcznie od zamieszkałej osoby. Z zebranego materiału dowodowego, tj. wyciągu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem nieruchomości jest R. C., i że pomimo iż zameldowanych jest na niej pięć osób, faktycznie zamieszkiwana jest przez trzy osoby. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu niekonstytucyjności przepisów u.c.p.g., w szczególności art. 6k ust. 4, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 (Dz.U. z 19 grudnia 2013 r., poz. 1593), Kolegium wyjaśniło, że TK po rozpoznaniu wniosku o zbadanie zgodności niektórych przepisów u.c.p.g. z Konstytucją stwierdził tylko niezgodność: a) art. 6k ust.1 i 2 o u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje się maksymalnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, b) art. 6k ust. 4 u.p.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia podmiotowego, c) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodnie z wyrokiem TK, przepisy wymienione w pkt b) i c) w zakresach wskazanych przez Trybunał, trącą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. Jeśli chodzi o skutki prawne wyroku TK, wynikające z braku konstytucyjności art. 6k ust 1 i 2 w zakresie braku ustalenia w ustawie maksymalnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że nie ma on wpływu na podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Wyrok TK w tej części zawiera stwierdzenie o występowaniu tak zwanego pominięcia prawodawczego. Skutkiem stwierdzenia pominięcia ustawodawczego w art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest zobligowanie ustawodawcy do jak najszybszego dokonania zmian w obowiązujących przepisach. Pomimo orzeczenia o niekonstytucyjności tego przepisu ze względu na brak pewnej istotnej treści, nie traci on mocy obowiązującej ani w części ani w całości. W systemie prawa pozostają także wszystkie przepisy prawa miejscowego wydanie na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. Wraz z opublikowaniem w Dzienniku Ustaw sentencji analizowanego wyroku o sygn. K 17/12 nie dochodzi do uchylenia czy wyeliminowania uchwał określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w poszczególnych gminach. Skutki dla aktów gminnych może dopiero rodzić odpowiednia zmiana ustawy, wynikająca z usunięcia przez ustawodawcę niekonstytucyjnej luki prawnej stwierdzonej w wyroku o sygn. K 17/12. Może się bowiem okazać, że ustalona we wcześniejszej uchwale rady gminy wysokość stawki opłaty przewyższa wprowadzoną w ustawie maksymalną wartość. W skardze na powyższą decyzję, strona zarzuciła, że SKO oparło się na przepisach, które nie mają oparcia w istniejącym prawie. W Polsce nakładanie podatków na obywateli może odbywać się w granicach prawa. Potrzebna jest zatem ustawa, która określi chociażby wysokość danej stawki. Dopiero wtedy, gminy i rady gmin mogą takie opłaty nakładać właśnie w tych granicach. Inne działania w sprawie poboru wysokości podatków jest niekonstytucyjne. Kolegium utrzymuje, że art. 6h u.c.p.g. nakłada obowiązek opłaty za gospodarowanie odpadami - i to jest prawda, ale już o wysokości tej opłaty artykuł ten nie stanowi. Strona stwierdziła, że nie kwestionuje samej opłaty, lecz jej wysokość, a jej zarzut ma oparcie w wyroku TK, który uznał, że art. 6k u.c.p.g. dotyczący wysokości opłat jest niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku oraz warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, określone są w przepisach u.c.p.g., przy czym zadania gmin wymienione są w Rozdziale 2, w przepisach art. 3 – art. 4 u.c.p.g., a właścicieli nieruchomości w Rozdziale 3, w przepisach art. 5 – art. 6 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6c ust. 1 i art. 6 h u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek uiszczania tej opłaty jest związany z samym posiadaniem, na podstawie określonego tytułu prawnego, nieruchomości zamieszkałej. Jest więc niezależny od faktu korzystania z usługi odbierania odpadów, a nawet ich powstawania. Stosownie do art. 6i u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości zamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, a w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały takie odpady. Sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określony jest w przepisach art. 6j i art. 6k u.c.p.g. W przepisach tych określono również uprawnienie dla gmin do uchwalania stawek i metody ustalenia opłaty. Na podstawie art. 6l ust. 1 u.c.p.g., rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie art. 6n ust. 1 u.c.p.g., określa rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze art. 6o u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6q u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Należy zaznaczyć, że w decyzjach organów podatkowych zarówno Burmistrz K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze mylnie wskazali na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. L. Z 2013r., poz. 669) na podstawie której określili wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – 6,50 zł. Jednak prawidłową podstawę w realiach sprawy niniejszej jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. Z 2013r., poz. 337), gdzie wysokość tej opłaty określono na kwotę 8 zł miesięcznie. Jednak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony - art.134 § 2 P.p.s.a – wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 20 grudnia 2012 r. (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazano 18 grudnia 2012r.) Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz Województwa L. z 2013 r., poz. 790), natomiast w dniu 19 września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Województwa L. z 2013 r., poz. 3990). Z uchwały z dnia [...] r. nr [...] wynika, że Rada Gminy ustaliła, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi obliczana będzie w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, jednocześnie ustalając opłatę w wysokości 8 zł miesięcznie od zamieszkałej osoby. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji, ani, że nieruchomość ta jest zamieszkiwana przez trzy osoby. Skarżący kwestionuje natomiast – w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 – wysokość tej opłaty. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że w punkcie 5 powołanego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Jednak, Trybunał Konstytucyjny stwierdził też (koniec uzasadnienia wyroku), że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie było konieczności zastosowania art. 190 ust. 3 zdania pierwszego in fine Konstytucji do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu został bowiem uznany za zgodny z konstytucyjnym standardem. Za naruszające normę konstytucyjną uznał Trybunał natomiast nieuregulowanie przez prawodawcę maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak w żaden sposób kierunku decyzji prawodawczej. Następnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowane przepisy zachowują moc obowiązującą, a prawodawca ma konstytucyjny obowiązek wykonania wyroku i dokonania stosownej zmiany prawa w ciągu 18 miesięcy. Wymagana zmiana przepisu weszła w życie w dniu 15 lutego 2015 r. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że skoro co do zasady, zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 6k u.c.p.g. W brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, uznane zostały przez Trybunał za zgodne z konstytucyjnym standardem, to zarzuty skarżącego dotyczące niekonstytucyjności tych przepisów są chybione. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. Nie narusza również prawa procesowego, bowiem organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego w zgodzie z art. 121 par. 1, art. 122, art. 187 par. 1 i art. 191 O.p. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.