I SA/Lu 1064/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Wiesława Achrymowicz po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. G. dotyczącej pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sposobu uiszczania opłaty targowej w zakresie dopuszczalności skargi postanawia odrzucić skargę. Jak wynika z przedstawionych akt, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r., Prezydent Miasta (organ) informował skarżącą o tym, że opłatę targową pobierają pracownicy inkasenta i podał podstawę prawną swojego stanowiska. W konsekwencji organ stwierdzał, że skarżąca nie powinna wpłacać opłaty targowej bezpośrednio organowi. Skarżąca, pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r., wystąpiła o wyjaśnienie treści powyższego pisma organu, które nazwała decyzją, a w podstawie prawnej tego wniosku podała art. 215 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2012.749 ze zm. - dalej jako o.p.). W tych okolicznościach organ, w piśmie z dnia 2 września 2014 r., ponownie omówił sposób pobierania opłaty targowej, zaznaczył przy tym, iż wcześniejsze jego pismo z dnia 19 sierpnia 2014 r. nie było decyzją. Skarżąca złożyła kolejne pismo, z dnia 5 września 2014 r., w którym domagała się wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści wyjaśnienia organu z dnia 2 września 2014 r. Powołała się na art. 215 § 2 o.p. i argumentowała, że wyjaśnienie z dnia 2 września 2014 r. ma cechy decyzji i nadal słowa w nim zawarte budzą wątpliwości co do charakteru uprawnień inkasenta. Wobec tego organ, pismem z dnia 17 września 2014 r., kolejny raz omówił kwestię uprawnień inkasentów w zakresie poboru opłaty targowej. Skarżąca, w piśmie z dnia 27 września 2014 r., nazwanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wykazywała, że inkasenci nie mają takich uprawnień, jakie przypisuje im organ. W tej sytuacji organ, pismem z dnia 3 października 2014 r., odpowiedział skarżącej, że w pełni podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko w spornej kwestii uprawnień inkasentów, sposobu, w jaki powinna być opłacana opłata targowa. Skarżąca złożyła skargę "na naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta, tj. art. 31 Ordynacji podatkowej". W uzasadnieniu wykazywała, że organ nieprawidłowo interpretuje zakres uprawnień inkasentów w zakresie poboru opłaty targowej. Wniosła o uchylenie w całości wszystkich decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 31 o.p. W odpowiedzi na wezwanie sądowe do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia podała, że sprawa dotyczy "Decyzji indywidualnej interpretacji podatkowej z dnia 17 września 2014 r. (...) wydana na żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji (...) z dnia 2 września 2014 r." W podstawie prawnej wymieniła art. 3 § 2 pkt 4 i 4a w związku z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). W tych okolicznościach należy zważyć, że skarga jest niedopuszczalna. Pisma organu, kierowane do skarżącej, nie mogą stanowić przedmiotu sądowej kontroli legalności. Przede wszystkim pisma te nie są decyzjami, rozstrzygającymi o obowiązkach skarżącej w zakresie ponoszenia opłaty targowej i jej wysokości. Z tych pism wynika, że powstał spór co do sposobu uiszczania opłaty targowej. W pismach tych organ przedstawił skarżącej swoje stanowisko co do tego, jak należy uiszczać opłatę targową, ale w ich treści nie stwierdził, aby na skarżącej spoczywał obowiązek zapłaty jakiejkolwiek kwoty z tytułu tej opłaty. Zatem powoływanie się przez skarżącą na art. 215 § 2 o.p. jest nieadekwatne do sytuacji, jaka zaistniała między skarżącą a organem, do przedmiotu żądań skarżącej i pism organu. W konsekwencji należy stwierdzić, że kolejne pisma organu nie rozstrzygają sprawy podatkowej, której przedmiotem byłby obowiązek skarżącej zapłaty opłaty targowej, a forma decyzji (art. 207 § 1, § 2 o.p.) jest przewidziana dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy podatkowej, nie zaś dla zajęcia stanowiska przez organ w każdej kwestii spornej między podatnikiem a organem. Opisane wyżej pisma organu nie mogą być również potraktowane jako akty lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika też, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149), trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia bądź obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W okolicznościach analizowanej sprawy, wbrew przekonaniu skarżącej, pisma organu nie są czynnością bądź aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo organ w nich nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, a jedynie informuje skarżącą o tym, jak powinna uiszczać opłatę targową. Organ nie stwierdza w omawianych pismach, aby skarżąca nie wywiązała się z obowiązku ponoszenia opłaty targowej i aby miała z tego tytułu uiścić konkretne należności. Wobec tego skarga na pismo organu, wymienione przez skarżącą, w którym informuje czy poucza on skarżącą o tym, że pobór opłaty targowej następuje w drodze inkasa, nie może zostać potraktowana jako skarga na akt lub czynność, objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto, jak wynika z akt przedstawionych przez organ oraz z pism skarżącej, nie występowała ona z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a w zw. z art. 14j § 1, § 3 o.p., a w rezultacie pisma organu, w których omawia on zasady uiszczania opłaty targowej w trybie inkasa, nie mogą zostać potraktowane jako interpretacja indywidualna. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.