I SA/Lu 1094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Marta Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania II. oddala skargę w pozostałym zakresie III. stwierdza, że postanowienie w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. J. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło S. J. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz stwierdziło, że odwołanie od tej decyzji wniesione zostało z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżący S.J. prowadził do dnia [...].02.2012 r. przedszkole dotowane z budżetu Miasta. Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej w latach 2010 i 2011, decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie części dotacji. Z treści decyzji wynika, że została skierowana do skarżącego na adres – [...], potwierdzony przez skarżącego w treści odwołania z dnia [...].02.2012 r., jako adres do doręczeń. SKO decyzją z dnia[...] r. uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z treści decyzji SKO wynika, że skierowało ją na adres – [...] Prezydent Miasta zawiadomieniem z dnia [...].04.2012 r., skierowanym na adres – [...] na podstawie art. 36 § 1 kpa poinformował skarżącego o zwłoce w załatwieniu sprawy, a postanowieniami z dnia [...] skierowanymi na adres – [...], poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji oraz o uprawnieniu do wypowiedzenia się w tej sprawie przed wydaniem decyzji. Odbiór zawiadomienia potwierdziła teściowa – U. H., a odbiór postanowień – W. H., jako domownik. Następnie Prezydent Miasta, po ustaleniu adresu zameldowania skarżącego, wydał decyzję z dnia [...] i skierował ją na ten adres – [...]. Po dwukrotnym awizowaniu w dniach 4 i 12.09.2012 r. przesyłka zawierająca decyzję została zwrócona przez pocztę. Przy uznaniu, że powyższa decyzja jest ostateczna od dnia [...].10.2012 r. Prezydent Miasta w dniu 3.01.2013 r. złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuły wykonawcze obejmujące należności określone w decyzji oraz pismem z dnia [...].03.2013 r. wnioskował do Prokuratury Rejonowej o wszczęcie wobec skarżącego postępowania karnego w sprawie przywłaszczenia środków finansowych na szkodę budżetu miasta. Postępowanie karne zostało wszczęte i w dniu [...].06.2013 r., w toku przesłuchania w Komisariacie I Policji, skarżący został poinformowany o wydaniu decyzji z dnia [...]. W dniu 26.06.2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2013 r. We wniosku przedstawił przebieg postępowania w sprawie zakończonej decyzją i podał, że składa go w terminie określonym w art. 58 § 2 kpa liczonym od dnia 19.06.2013 r. oraz, że przesłanką przesądzającą o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest nieprawidłowe wysłanie decyzji na adres zameldowania, a więc nieskuteczne jej doręczenie, gdyż skarżący podał w toku postępowania adres do doręczeń. W odwołaniu pełnomocnik szczegółowo opisał ustalenia faktyczne i ich ocenę prawna zawarte w uzasadnieniu decyzji, skonkretyzował zarzuty naruszenia prawa w stosunku do poszczególnych ustaleń i ocen organu oraz wnioskował o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Tożsame w treści pisma zawierające wniosek i odwołanie złożył również skarżący bezpośrednio do SKO. W zaskarżonym postanowieniu SKO uznało za niewiarygodna okoliczność, ze o fakcie wydania decyzji i o jej treści skarżący dowiedział się w dniu 19.06.2013 r. Zdaniem SKO, postępowanie w sprawie zwrotu dotacji toczy się od 2012 r., wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...].09.2011 r. o przyznanie dotacji, a w tym wniosku skarżący podał adres w będący adresem zameldowania i w toku postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...], nie informował organu o zmianie adresu, jak wymaga art. 41 § 1 kpa. SKO stwierdziło, że wszystkie pisma w toku postępowania kierowane były do skarżącego na adres, a wskazanie przez skarżącego adresu do doręczeń w L. miało na celu uniemożliwienie dokonania skutecznych doręczeń, o czym świadczy zwrot przez pocztę wysłanej na ten adres decyzji z dnia [...] wydanej w sprawie wykreślenia przedszkola z ewidencji w związku z zakończeniem działalności. SKO zaakceptowało powołany przez skarżącego pogląd orzecznictwa o związaniu organu administracji wskazanym przez stronę adresem do doręczeń uznało jednak, że również w takiej sytuacji organ nie jest zwolniony od ustalenia "prawidłowego adresu strony" , a doręczenia pism na taki adres są skuteczne. Prawidłowość doręczenia decyzji na adres w M. w trybie art. 44 kpa potwierdza, zdaniem SKO, ustalenie, że adres w M. jest adresem zameldowania skarżącego i miejscem jego zamieszkania według, którego ustalona jest właściwość miejscowa administracyjnego organu egzekucyjnego prowadzącego egzekucje wobec skarżącego, a także okoliczność, że odbiór zawiadomienia z dnia 27.04.2012 r. skierowanego na ten adres potwierdziła teściowa skarżącego. W ocenie SKO, skarżący bez trudności mógł odebrać przesyłkę zawierającą decyzję, a uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest skutkiem "doraźnego zmieniania" adresu do doręczeń bez powiadomienia organu prowadzącego postępowanie, stąd nie można uznać, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucił naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]; - art. 40 § 1, 41 § 1 k.p.a. a także art. 7 i 77 § 1 w zw. z 44 k.p.a. poprzez uznanie, że adresem prawidłowym do doręczeń w stosunku do skarżącego był adres w M., ul. [...], w sytuacji, gdy pisma winny być kierowane na adres w L. ul. [...] oraz uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. została skutecznie doręczona skarżącemu w sytuacji, gdy skuteczne doręczenie nie nastąpiło; - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący powziął wiadomość o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] na podstawie jej doręczenia na adres w M., ul. [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania przed Prezydentem Miasta, który [...] wydał decyzję w sprawie przypadającej do zwrotu dotacji jak i w toku postępowania toczącego się na skutek wniesienia odwołania od powyższej decyzji, wszystkie pisma kierowane do organów administracji zawierały adres – [...] i na ten adres była kierowana wszelka korespondencja (decyzja Prezydenta z dnia [...], odwołanie od tej decyzji, decyzja SKO z dnia [...]). W postępowaniu nie zaistniały, zdaniem skarżącego, żadne trudności w zakresie prawidłowości doręczeń, korespondencja była odbierana bezpośrednio przez wnioskodawcę lub przez dorosłych domowników. Dlatego nie jest zrozumiały dla skarżącego powód nagłej zmiany przez organ adresu, na który kierowane były pisma pochodzące od organu. Argumentacja, że skarżący w toku postępowania o przyznanie dotacji - a więc innego postępowania administracyjnego wskazał adres w M., ul. [...] jest, jego zdaniem, niewłaściwa ponieważ wskazanie dotyczyło wówczas toczącego się postępowania. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania w sprawie zwrotu konsekwentnie wskazywał adres w [...]i na ten adres winna być kierowana korespondencja organu pierwszej instancji, nie istniał powód, aby organ kwestionował jego zgodność z adresem faktycznego zamieszkania. Dodatkowe potwierdzenie zasadności powyższego twierdzenia stanowi fakt, że oba postanowienia z dnia [...] (odpowiednio - w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie zwrotu dotacji oraz w sprawie wyznaczenia terminu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego), skierowane na adres przy ul. [...], zostały przez skarżącego odebrane. W trakcie toczącego się w 2012 r. postępowania skarżący nie poinformował organu o zmianie adresu, od początku wskazując adres w [...], stąd organ był związany danymi, którymi dysponował w dotychczasowym postępowaniu i doręczanie pod wskazany przez skarżącego adres można uznać za skuteczne doręczenie w rozumieniu przepisów k.p.a. Twierdzenie jakoby skarżący w zależności od potrzeb i doraźnych celów posługiwał się w toku prowadzonych postępowań różnymi adresami do korespondencji, zamieszkania, czy też adresami do doręczeń, przez co "usiłuje umiejętnie korzystać z dostępnych środków uniemożliwiania sfinalizowania prowadzonych postępowań", w ocenie skarżącego jest chybione. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie decyzja nie została prawidłowo doręczona, zaś brak doręczenia lub nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy skarżącego w dochowaniu terminu do złożenia odwołania. Podsumowując skarżący stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona, zatem za niezgodne z prawem należy uznać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, którą organ błędnie uznał za doręczoną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa wskutek błędnej oceny, że termin ten upłynął. Sądowej kontroli podlegają w niniejszej sprawie dwa postanowienia zawarte w jednym akcie, którymi SKO rozstrzygnęło sprawę z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] oraz sprawę odwołania od tej decyzji. Odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania SKO uzasadniło wskazując na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz na zawinione opóźnienie w złożeniu odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania było konsekwencją oceny SKO, że termin rozpoczął bieg od dnia 5.09.2012 r., czyli od daty złożenia przesyłki zawierającej decyzję w placówce pocztowej właściwej dla adresu – [...], na który wysłano decyzję, i upłynął, zgodnie z art. 129 § 2 kpa w związku z art. 44 § 4 kpa, w dniu 18.09.2012 r. Skarżący kwestionował ustalenia i oceny SKO argumentując, że wskazanie organowi adresu do doręczeń pism w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji przesądzało o bezskuteczności doręczeń dokonywanych w tej sprawie na inny adres, w tym na adres zameldowania skarżącego, stąd był on uprawniony do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 58 § 2 kpa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zarzuty skarżącego opierają się na dwóch przeciwstawnych tezach, gdyż z jednej strony kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji, a z drugiej strony uważa, że istniały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem sądu, skarżący zasadnie wywodził, że podanie adresu do doręczeń pism w postępowaniu wyklucza przyjęcie, określonego w art. 44 § 4 kpa, domniemania doręczenia pisma wysłanego na inny adres niż wskazany przez skarżącego. Przyjęcie poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że organ ma zawsze obowiązek ustalania "prawidłowego adresu" strony postępowania, prowadziłoby do nieracjonalnej konstatacji, że również w sprawi wszczętej na wniosek strony wskazującej swój adres (do doręczeń) organ miałby obowiązek ustalania, czy adres ten jest "prawidłowy". Jedynie przed wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie organ administracyjny powinien ustalić miejsce, w którym zastać może stronę, a to dla wykonania obowiązku określonego w art. 40 § 1 kpa, czyli zawiadamiania w toku postępowania i treści wydanych rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta wydana w dniu [...] wszczęte zostało z urzędu. W aktach sprawy brak jest adnotacji (art. 72 kpa) wskazującej źródło dowodowe ustalenia przez organ adresu skarżącego, jednakże wynika z nich, ze pierwszą czynnością dokonaną w tej sprawie było doręczenie skarżącemu w dniu 7.02.2012 r. uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] (t. I, k.410 i 413 – poz. 39 i 40 wykazu akt organu I Instancji). Decyzja skierowana została na adres – [...] a skarżący adres ten potwierdził, jako adres do doręczeń, w odwołaniu z dnia [...].02.2012 r. Na wskazany adres wysłana została kasacyjna decyzja SKO z dnia [...]. (t. I, k.422), a następnie dwa postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...]., których odbiór potwierdził dorosły domownik (t. I, k. 433). Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, również postanowienia bezpośrednio poprzedzające wydaną w sprawie decyzję doręczone zostały skutecznie w trybie art. 43 kpa na adres ustalony przed wszczęciem postępowania w sprawie i potwierdzony przez skarżącego, jako adres do doręczeń. Podanie przez skarżącego organowi prowadzącemu wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, adresu do doręczeń było zrozumiałe w sytuacji, gdy jego miejsce zamieszkania, czyli miejsce stałego pobytu (art. 25 kc), mieściło się pod innym adresem niż ten wskazany organowi. Bez wpływu na prawidłowość procedowania w tej sprawie pozostawały ustalenia poczynione przez organy obu instancji w zakresie adresów skarżącego, na które w odrębnych sprawach wysyłana jest do niego korespondencja. Przepisy zamieszczone w rozdziale 8 działu I kpa (art. 39-49) gwarantują realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady udziału strony w postępowaniu oraz zasad szybkości, prostoty i pisemności załatwiania spraw (art. 10, art. 12 i art. 14). Istotą przepisów normujących doręczania jest zakomunikowanie treści pisma stronie. Jeżeli pismem tym jest decyzja, czyli akt sporządzony zgodnie z art. 107 § 1 kpa, zawierający datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania tego aktu, to od momentu jego sporządzenia sprawa administracyjna jest załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Wydanie decyzji jest czynnością materialnoprawną kształtującą uprawnienia i obowiązki jej adresata od daty wydania decyzji. Jednakże dla wywołania skutków procesowych decyzji, czyli wejścia do obrotu prawnego wydanej decyzji umożliwiającego jej zaskarżenie oraz wykonanie, niezbędne jest zakomunikowanie treści decyzji stronie postępowania trybie prawnym unormowanym w kpa. Zgodnie z art. 109 § 1 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Doręczenie na piśmie dokonywane jest za pokwitowaniem (art. 39 kpa), a to dla ustalenia pewnej daty dokonanego doręczenia oraz osoby odbierającej pismo (art. 46 § 1 kpa). Przepisy kpa zawierają pełen katalog sposobów doręczania (bezpośredniego i zastępczego) pism kierowanych do osób fizycznych. Zgodnie z art. 42 § 1-3 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), w lokalu organu administracji publicznej (§ 2), a w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Wskazanie przez skarżącego "adresu do doręczeń", czyli adresu miejsca, w którym odbierać będzie korespondencję, zwalniało organ z dokonywania w tym postępowaniu ustaleń co do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy skarżącego. Doręczenia na adres "do doręczeń", w tym doręczenia zastępcze, są skuteczne, gdyż w toku postępowania organ nie ma obowiązku weryfikowania adresu podanego przez stronę. W związku z tym, zaskarżone postanowienie w części odmawiającej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, gdyż termin ten nie rozpoczął biegu, natomiast w części stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 129 §2 kpa wskutek oceny dokonanej z istotnym naruszeniem art. 80 kpa, że decyzja z dnia [...] została doręczona w trybie art. 44 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) orzeczono w pkt I sentencji, na podstawie art. 151 tej ustawy orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono w pkt III sentencji, a w pkt IV sentencji – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r.. (Dz. U. 2013 poz. 490)