I SA/Lu 11/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie dotacji oświatowej za listopad 2021 r. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. F. cały uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł (dwieście złotych). Skarżąca złożyła skargę na czynność Prezydenta Miasta L., polegającą na przekazaniu na jej rzecz dotacji oświatowej w części przypadającej za listopad 2021 r. Określiła zaskarżoną czynność organu jako przyznanie, ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej za listopad 2021 r. Argumentowała przy tym, że organ wypłacił jej dotację oświatową dotyczącą listopada 2021 r. w zaniżonej wysokości. Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieuprawniony pominął jedno dziecko z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, które faktycznie było objęte opieką i edukacją w ramach zajęć prowadzonych w przedszkolu. W podstawie prawnej prezentowanego stanowiska skarżąca wskazała art. 17 ust. 3, art. 34 ust. 1, ust. 2, art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021, poz. 1930 ze zm., dalej: u.f.z.o.) w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w pierwszej kolejności wystąpiła o sądową kontrolę legalności opisanej czynności organu, aby następnie - w rezultacie prawomocnego odrzucenia skargi - skutecznie wystąpić na drogę postępowania cywilnego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że przyznanie, ustalenie wysokości i wypłata dotacji oświatowej stanowią odrębne czynności i tylko czynność "ustalenia dotacji" podlega zaskarżeniu do sądu, zgodnie z art. 47 u.f.z.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, bowiem w ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia i żądania formułowane przez skarżącą nie należą do drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że Sądowi znane są te orzeczenia sądowoadministracyjne i podniesione w nich argumenty, z treści których wynika wniosek przeciwny. Niemniej jednak Sąd przyłącza się do stanowiska prezentowanego m.in. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyjaśniono, że sama wypłata kwoty dotacji oświatowej za dany miesiąc nie jest czynnością z art, 47 u.f.z.o. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie kształtuje władczo uprawnienia beneficjenta dotacji do uzyskania określonej kwoty dotacji oświatowej (por. przykładowo sprawy sygn.: I GSK 453/19, I GSK 2008/19, I GSK 2128/19, I GSK 2129/19, I GSK 2213/19, I GSK 31-34/20, I GSK 629/20). W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W sytuacji, w której przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., ani szczególnym rozwiązaniem przyjętym w innej ustawie, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy. Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej i charakteryzują się między innymi jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. A., Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (...), ZNSA 2006/2/18-19). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (czyli już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. K., Glosa do uchwały sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51). W realiach analizowanej sprawy skarżąca domagała się od organu uzyskania dodatkowej (ponad kwotę wypłaconą) kwoty dotacji oświatowej za listopad 2021r. Skarga była reakcją na przekazanie przez organ określonej kwoty środków pieniężnych z tytułu dotacji oświatowej za wymieniony miesiąc 2021 r., które skarżąca uznała za zaniżone. Treść zaskarżonej czynności organu - ściśle rzecz biorąc - polegała wyłącznie na przekazaniu środków pieniężnych na wskazany rachunek bankowy, według wyliczenia wcześniej przyjętego przez organ. Była to zatem operacja księgowa i finansowa ze strony organu. W ten sposób organ uzewnętrznił w stosunku do skarżącej jako adresata tej czynności wysokość przekazanej kwoty, ale nie przesłanki faktyczne i prawne jej wyliczenia i przyznania. Czynność przelewu środków finansowych nie skonkretyzowała prawa skarżącej do uzyskania dotacji oświatowej w określonej wysokości w odniesieniu do listopada 2021 r. ani od strony faktów, ani prawa. Ponadto, co równie istotne, skarżąca nie kwestionuje w skardze kwoty dotacji już przekazanej przez organ za listopad 2021 r. Chce natomiast doprowadzić do uzyskania od organu wyższej kwoty dotacji za ten miesiąc i poszukuje w tym celu właściwej drogi prawnej, mając równocześnie świadomość istnienia rozbieżności orzeczniczych w tej kwestii i zdecydowanie efektywniejszej z punktu widzenia skutku drogi przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu, w przedstawionych okolicznościach sama czynność wypłaty dotacji za określony miesiąc dotowanego roku, dokonywana stosownie do art. 34 ust. 1, ust. 2 u.f.z.o., sprowadzająca się jedynie do operacji księgowej i finansowej ze strony organu, pozostaje poza zakresem art. 3 § 2 p.p.s.a. Polega ona wyłącznie na przekazaniu dotacji z rachunku bankowego organu na rachunek bankowy beneficjenta. W związku z tym ma charakter wyłącznie techniczny. Treść składająca się na przelew środków pieniężnych nie konkretyzuje uprawnienia beneficjenta do uzyskania dotacji oświatowej w określonej wysokości za dany miesiąc dotowanego roku, nie określa mechanizmu kalkulacji dotacji. Przy przekazywaniu środków przelewem na rachunek bankowy organ nie uzewnętrznia w stosunku do beneficjenta kryteriów faktycznych i prawnych kalkulacji przelewanej kwoty. W tym stanie rzeczy nie sposób poznać faktycznej i prawnej argumentacji organu, która doprowadziła do wyliczenia przekazanej kwoty. Tymczasem sądowa kontrola legalności – także w przypadku czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – ma bazować na konkretnych ustaleniach organu, na konkretnym sposobie zastosowania przez organ przepisów prawa, uzewnętrznionych przez organ w podejmowanej władczej czynności. W następstwie stworzonej w sprawie sytuacji procesowej Sąd nie posiada realnych możliwości skontrolowania legalności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy kalkulacji wypłaconej dotacji oświatowej za listopad 2021 r., bo tych informacji organ nie uzewnętrznił wobec skarżącej jako beneficjenta dotacji oświatowej przy dokonywaniu przelewu środków finansowych. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych zobowiązuje organ do comiesięcznej wypłaty dotacji oświatowej, ale nie nakłada obowiązku podejmowania czynności w postaci władczego wskazania beneficjentowi podstaw faktycznych i prawnych wysokości jej naliczenia. Oznacza to, że sporu o wysokość kwoty dotacji oświatowej należnej beneficjentowi za określony miesiąc dotowanego roku organ nie rozstrzyga w sposób władczy mocą czynności kształtującej uprawnienie beneficjenta dotacji. Sądowi nie przedstawiono materiału dowodowego, który mógłby prowadzić do analizy prawidłowości stanowiska organu lub skarżącej. To zaś w istocie uniemożliwia merytoryczną kontrolę czynności. Nie sposób nadto abstrahować od tego, że istota żądania skarżącej sprowadza się do sporu o wysokość dotacji niewypłaconej za listopad 2021 r. Skarżąca nie kwestionuje zatem zasadności kwoty dotychczas wypłaconej jej przez organ. Tym samym – ściśle rzecz biorąc – skarżąca nie kwestionuje czynności organu, polegającej na przekazaniu na jej rzecz środków finansowych, nawet jeśli miałaby być to kwota zaniżona. Tak więc skarżąca nie oczekuje zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia bezskuteczności dokonanej przez organ wypłaty środków pieniężnych na potrzeby realizowania ustawowych zadań oświatowych. Oznaczałoby to dla niej w konsekwencji obowiązek zwrotu już wypłaconych środków, co w oczywisty sposób nie mieści się w stanowisku strony. Skarżąca domaga się od organu wypłaty różnicy między - w jej przekonaniu - prawidłową wysokością dotacji należnej za listopad 2021 r. a kwotą dotychczas jej wypłaconą. Ta część dotacji nie była przedmiotem władczej czynności organu z zakresu administracji publicznej, kształtującej sytuację prawną skarżącej, bo przelew środków ze swej istoty takich treści nie zawierał. W tych okolicznościach skarżąca oczekuje nie tyle zakwestionowania legalności dokonanej przez organ czynności w postaci wypłaty środków finansowych, co chce uzyskać orzeczenie sądu nakładające na organ obowiązek wypłaty dodatkowych środków finansowych. Z tego punktu widzenia rozważanie stosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pozostaje nieadekwatne do istoty sporu wyznaczonej przez treść interesu prawnego skarżącej. W żadnym razie nie eliminuje jej problemu, ale wręcz – choćby z punktu widzenia czasu trwania postępowań – problem ten pogłębia. Czynność przekazania, wypłaty dotacji nie zastępuje potrzeby rozpatrzenia sprawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych i zastosowanie przepisów prawa, prowadzących do wyliczenia prawidłowej wysokości dotacji przypadającej za dany miesiąc dotowanego roku, w tym przypadku za listopad 2021 r. Czym innym jest czynność wypłaty, przekazania kwoty dotacji oświatowej za dany miesiąc dotowanego roku w wysokości przyjętej przez organ, a czym innym rekonstrukcja przesłanek faktycznych i prawnych, prowadzących w efekcie do wyliczenia prawidłowej wysokości dotacji przypadającej beneficjentowi za dany miesiąc dotowanego roku. W następstwie, w ocenie Sądu, czynność wypłaty dotacji oświatowej za poszczególny miesiąc dotowanego roku nie może być przedmiotem kontroli Sądu. W zaistniałej sytuacji Sąd nie ma bowiem przesłanek faktycznych i prawnych niezbędnych do formułowania uzasadnionej oceny czy organ przy wyliczeniu miesięcznej transzy dotacji oświatowej popełnił jakikolwiek błąd. W podsumowaniu powyższych rozważań można powiedzieć, że przedmiot zaskarżenia oraz żądania formułowane w skardze są nieadekwatne do przedmiotu i reguł sprawowania sądowej kontroli legalności, która ze swej istoty nie może przesądzić czy i ewentualnie jaka kwota dotacji oświatowej przypadała skarżącej za sporny okres. Treść art. 47 u.f.z.o., w myśl którego czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy bowiem odnosić wyłącznie do tych czynności, do podejmowania których zobowiązują organ dotujący przepisy u.f.z.o. Jak już powiedziano, przepisy tej ustawy nie zobowiązują organu dotującego do comiesięcznego ustalania wysokości przekazywanej dotacji oświatowej władczą czynnością, kształtującą uprawnienia beneficjenta. Analizowany przepis nie uzasadnia również traktowania comiesięcznych przelewów środków finansowych jako czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem treść przelewów zawiera w sobie tylko informację o tym kto, jaką kwotę, na czyją rzecz i z jakiego tytułu przekazuje w tej właśnie formie. Zdaniem Sądu, zapatrywanie prawne przyjęte w niniejszej sprawie uwzględnia treść art. 34 ust. 1, ust. 2, art. 47 u.f.z.o. oraz systemowe powiązania tych przepisów z ustawowymi regułami przewidzianymi dla sprawowania sądowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Prowadzi też do konstatacji, że samo przekazanie dotacji oświatowej za listopad 2021 r. nie może być uznane za władcze ukształtowanie uprawnień skarżącej do uzyskania dotacji oświatowej w wysokości zgodnej z faktami i prawem, w warunkach określonych w art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W żadnym też razie prawne możliwości kontroli sądowoadministracyjnej nie wychodzą naprzeciw zasadniczemu oczekiwaniu strony, jakim jest w zasadzie zasądzenie kwoty brakującej do całości dotacji za dany miesiąc. Takich uprawnień nie posiada sąd administracyjny, ale dysponuje już nim sąd powszechny. Dla ścisłości zauważyć trzeba, że w przedstawionych aktach znajduje się pismo organu z [...] listopada 2021 r., w którym organ nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów. Pismo to nie zawiera żadnej informacji odnośnie do możliwości wystąpienia ze skargą do sądu bądź o braku takiego uprawnienia. Skarżąca nie zaskarżyła czynności organu, polegającej na niewyrażeniu takiej zgody. Przedmiot analizowanej skargi skarżąca wyraźnie wyznaczyła jako przyznanie, ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej w części za listopad 2021 r., co z kolei wyznaczyło granice, w jakich Sąd był uprawniony i obowiązany analizować obowiązujący stan prawny. Z powodów omówionych wyżej sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie II, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.