I SA/Lu 116/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej: skarżącego) od decyzji własnej organu z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej oraz stwierdzenie, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Kolegium wezwało skarżącego w trybie art. 169 § 1 O.p. do sprecyzowania, jakich decyzji dotyczy wniosek i czy dotyczy on stwierdzenia nieważności, czy też wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w związku z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W piśmie z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący sprecyzował, iż wniosek dotyczy decyzji w sprawie podatku od nieruchomości za lata 1993-2007, podając niektóre daty i numery decyzji Prezydenta Miasta [...] Jednocześnie wyjaśnił, iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. W piśmie z dnia 23 lutego 2018r. wskazał nadto, że decyzja w sprawie wysokości zobowiązania za 2005 rok znajduje się w aktach egzekucyjnych Urzędu Miasta w [...]. Pozostałe decyzje, według jego relacji, znajdują się w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. organ wezwał Urząd Miasta [...] do nadesłania akt spraw wskazanych przez wnoszącego podanie. Po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ ten decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku zainicjowanej kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 656/18 oddalił złożoną przez skarżącego skargę. Dnia 26 kwietnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako podstawę prawną wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 k.p.a. (w uzasadnieniu pisma skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie na podstawie art. 336 i 337 O.p. w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisu k.p.a.). Organ pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. wezwał stronę w trybie art. 169 § 1 O.p. do usunięcia braków formalnych podania poprzez wskazanie decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego - poprzez oznaczenie daty jej wydania oraz znaku (numeru decyzji), jakim została opatrzona - której dotyczy wniosek z dnia 26 kwietnia 2018 r. Strona nie uzupełniła wskazanych braków. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r. Kolegium pozostawiło podanie z dnia 26 kwietnia 2018 r. bez rozpatrzenia. W wyniku zażalenia, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r. utrzymano w mocy własne postanowienie z dnia 18 lipca 2018 r., zaś po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 743/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia 18 lipca 2018 r. W ocenie Sądu treść wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie uprawniała organu do zastosowania instytucji z art. 169 § 4 O.p. Żądanie wzruszenia decyzji ostatecznej, określającej wysokość podatku od ściśle określonej nieruchomości za konkretny rok podatkowy, bez podania daty czy też numeru decyzji ostatecznej, nie powinno stanowić przeszkody do uznania podania za odpowiadające wymogom z art. 168 § 2 O.p. Decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji własnej, wydanej w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 r. Po dokonaniu ustaleń w sprawie stwierdzono, że od wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej nie wniesiono odwołania. W obrocie prawnym nie istnieje zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotycząca podatku od nieruchomości należnego od skarżącego za 2005 r. Na taką zaś decyzję powoływał się skarżący. Organ podkreślił, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie zostały wskazane w przepisie art. 249 § 1 O.p. w sposób enumeratywny (mają one jedynie charakter przykładowy). Z art. 247 § 1 O.p. wynika zaś, że stwierdzenie nieważności odnosi się tylko do decyzji ostatecznych, a tym samym do decyzji w ogóle istniejących w obrocie prawnym. Powyższe, zdaniem organu, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ nie istnieje decyzja, na którą powołał się we wniosku podatnik (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego mająca za przedmiot podatek od nieruchomości za 2005 r.). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie niniejszej nie mogą znaleźć zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ przepisy art. 336 i 337 O.p. odnosiły się wyłącznie do rozpoznawania wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Kolegium wskazało przy tym, że skarżący złożył do organu wnioski o wznowienie postępowań podatkowych, wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego za lata 1993-2007. W przedmiotowych latach skarżący posiadał dwie nieruchomości w [...], które opodatkowywane były w odrębnych decyzjach. Nadto wydawano wobec podatnika decyzje w podatku od środków transportowych. Od niektórych decyzji I instancji nie wnoszono odwołań. Spośród decyzji, od których odwołanie wnoszono, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego część utrzymana została w mocy, a część uchylona do ponownego rozpatrzenia. Co do jednego roku podatkowego zapadała więc często więcej niż jedna decyzja tego samego organu. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Lublinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wszelkie próby odnalezienia decyzji za lata 1993-2007 (dla celu rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności) według podanych przez skarżącego danych. W ich wyniku nie stwierdzono m.in., by w obrocie prawnym istniała decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł się o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia [...] r., z dnia [...] r., o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. oraz o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., określającą podatek od nieruchomości za rok 2005, na mocy art. 156 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący uzasadniał, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] określił podatek od nieruchomości, opierając się wyłącznie na domysłach pracowników, pomijając zaś wyniki kontroli i sporządzone protokoły kontroli podatkowej. Pomimo tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że upłynął termin przedawnienia. Skarżący wskazywał, że poszukiwane decyzje znajdują się w posiadaniu organu egzekucyjnego (Prezydenta Miasta [...]), który na ich podstawie prowadzi egzekucję oraz dokonuje wpisów w hipotekach . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostawało istnienie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r., która – jak ustalono – nie istnieje w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4. Analizowany przepis bez wątpliwości wymienia tylko przykładowo sytuacje, w których należy odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nakazuje organowi podatkowemu wydanie takiej decyzji w każdym przypadku, w którym wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie jest dopuszczalne. Bez wątpienia do przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 247 O.p. należy zaliczyć sytuację, w której żądanie strony dotyczy decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego (tak: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019r. sygn akt II FSK 2009/17). Przypomnieć należy, że celem postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami szczególnie istotnymi, kwalifikowanymi, tkwiącymi w samej decyzji. Postępowanie to dotyczy tylko decyzji ostatecznych, a więc korzystających z przymiotu trwałości. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzja wadliwa zostaje usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc co oznacza, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od momentu wydania decyzji, pozbawia tę decyzję od początku domniemania legalności ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005r., sygn. akt II FSK 275/05). Stwierdzenie nieważności jest zatem trybem nadzwyczajnym, mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji, które istnieją, wywołują skutki prawne i korzystają z przymiotu ważności i trwałości (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn akt II FSK 476/10). We wskazanych okolicznościach, w których intencją skarżącego było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczącej podatku od nieruchomości za 2005 r., organ podatkowy prawidłowo uznał, że na podstawie art. 249 § 1 O.p. należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wskazano, w zebranej przez organ dokumentacji brak jest danych o istnieniu takiej decyzji. W postępowaniu organ zwrócił się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] oraz do Wydziału Egzekucji Urzędu Miasta [...] Podjęta inicjatywa, jak też poszukiwania we własnej bazie danych nie doprowadziły do ustalenia danych przedmiotowego aktu. Z istoty postępowania o stwierdzenie nieważności wynika, że nie może ono dotyczyć decyzji, które nie wywołują żadnych skutków prawnych, bo w dacie złożenia wniosku nie istnieją w obrocie prawnym. W przypadku złożenia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej domniemanej decyzji, organ winien w związku z tym odmówić jego wszczęcia, z uwagi na brak przedmiotu tego postępowania. Jako podstawę do wydania takiej decyzji zasadnie wskazano zatem przepis art. 249 § 1 O.p. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn akt II FSK 476/10, gdzie podkreślono, że we wskazanym powyżej przepisie nie wymieniono wprawdzie wprost takiej podstawy odmowy wszczęcia postępowania, jednak użycie w przepisie słów: "w szczególności" jest jednoznaczne z zawarciem w nim katalogu przypadków odmowy, który jest katalogiem otwartym. Ustawodawca ograniczył się do wskazania przykładowych elementów, które składają się na ten katalog (por. M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002,s. 199). Zwrot "w szczególności" w języku potocznym oznacza bowiem "zwłaszcza, przede wszystkim, głównie" (P. Müldner-Nieckowski, Wielki słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 204,s. 767). W skardze nie wskazano żadnych okoliczności podważających ustalenia organu podatkowego. Skarżący powołał w podstawie żądania przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jednak organ ocenił zasadnie, że odsyłające do tej ustawy przepisy art. 336 i 337 O.p. nie mają w sprawie zastosowania, bowiem dotyczą wyłącznie odwołań od decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych i wniosków o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, wniesionych przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe oznacza, że w sprawie dotyczącej podatku stosuje się – zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 O.p.- przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.