I SA/Lu 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Prezes Z. U. S. (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z [...] lipca 2020 r. odmawiającą K. S. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na własne ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 8 ust. 6, ust. 6a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2021.423 ze zm. - u.s.u.s.) i na art. 18 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 ze zm. - u.p.p.). Na gruncie wymienionych regulacji prawnych organ tłumaczył, że K. S. prowadzi działalność gospodarczą od [...] października 2019 r., a więc do marca 2020 r. nie podlegał ubezpieczeniom społecznym w ramach tak zwanej ulgi na start. Natomiast w tym czasie opłacał wyłącznie składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie organ stwierdził, że K. S. błędnie wypełnił wniosek. Wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Tymczasem powinien był wystąpić o zwolnienie w odniesieniu do składek za kwiecień i maj 2020 r. jako przedsiębiorca opłacający wyłącznie składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz uzupełnić informację dotyczącą osiągniętego przychodu w kwietniu 2020 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że pismem z [...] lipca 2020 r. K. S. został poinformowany o konieczności poprawienia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W dalszej kolejności organ argumentował, że K. S. za kwiecień 2020 r. nie przesłał prawidłowych dokumentów rozliczeniowych. Z kolei dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. złożył [...] lipca 2020 r. W konsekwencji, zdaniem organu, K. S. nie spełnił podstawowego warunku uzyskania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. W podstawie prawnej przyjętego stanowiska organ nawiązał do art. 47 ust. 1 u.s.u.s. oraz do art. 31zo ust. 2, ust. 4, art. 31zq ust. 3, ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). K. S. (skarżący) w skardze na powyższą decyzję organu zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania oraz błędne stwierdzenie, że nie spełnił warunków wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W następstwie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentował, że przed wydaniem decyzji [...] lipca 2020 r. nie miał możliwości złożenia wyjaśnień. P. organu z [...] lipca 2020 r. otrzymał [...] lipca 2020 r. Organ wysłał tę korespondencję przesyłką zwykłą. Ponadto skarżący motywował, że nie miał obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. W dalszej kolejności skarżący tłumaczył, że zastosował się do treści decyzji organu z [...] lipca 2020 r. i złożył prawidłowo wypełniony wniosek oraz określił wysokość przychodów za kwiecień 2020 r. Jednocześnie skarżący zauważył, że w decyzji z [...] lipca 2020 r. organ nie powoływał się na brak deklaracji rozliczeniowych. W podsumowaniu skarżący wyraził przekonanie, że spełnia wszystkie warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Z jednej strony organ odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ale z drugiej nie wykluczył zasadności zastosowania tej formy ochrony i wsparcia skarżącego jako - co do zasady - płatnika składek, gdyby formularz wniosku skarżący inaczej wypełnił. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Następnie zgodnie z art. 31zq ustawy COVID-19 Z. U. S. zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 4). Na gruncie stosowania tych przepisów przez organ Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i konsekwentnie wyjaśniał, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W następstwie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że organ nie może ograniczyć się w motywach podejmowanej decyzji jedynie do lakonicznych stwierdzeń i przytoczenia treści przepisów prawa. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na art. 9 K.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa; a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył przy tym, że obowiązek organu z urzędu udzielania stronie informacji obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Natomiast wyłącznie oczekiwanie przez organ na inicjatywę strony narusza art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym. Niewątpliwie zatem na organie spoczywa ustawowy obowiązek poinformowania strony postępowania między innymi o przesłankach wnioskowanego zwolnienia, o ewentualnych błędach zawartych we wniosku czy o lukach w oferowanej organowi dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył, że w następstwie złożenia omawianego wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien - w rozsądnym terminie - udzielić stronie wnioskującej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności prawnych istotnych z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia i poinformować stronę, jakich konkretnie dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Bierność organu w omawianym zakresie narusza także art. 79a § 1 K.p.a., stanowiący o konieczności informowania strony: - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań; - o przesłankach, które strona powinna spełnić, aby uzyskać oczekiwane zwolnienie. Jeżeli natomiast organ nie wypełnił swoich ustawowych obowiązków, to w konsekwencji z własnych zaniechań nie może zasadnie wyprowadzać negatywnych skutków dla strony. Stanowią o tym konstytucyjne standardy obowiązującego porządku prawnego przewidziane w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w stanie prawnym obowiązującym do 16 maja 2020 r. odnotował również znaczenie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w myśl art. 15zzr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 prowadzi do stwierdzenia, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający także na gruncie terminów składania deklaracji rozliczeniowych (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przytoczone wyżej argumenty prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego w realiach analizowanej sprawy nie jest zgodne z prawem postępowanie organu, który nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania składek z powołaniem się na nieadekwatne wypełnienie formularza wniosku w tym przedmiocie. W dalszej kolejności należy zauważyć, że pismo organu z [...] lipca 2020 r. zostało wysłane listem zwykłym. Skarżący odpowiedział na nie dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tłumaczył wówczas, że pismo organu z [...] lipca 2020 r. otrzymał [...] lipca 2020 r. W związku z tym organ wydał decyzję [...] lipca 2020 r. nim upłynął zakreślony skarżącemu termin 14 dni na złożenie prawidłowo wypełnionego formularza wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W tych okolicznościach organ nie dał skarżącemu realnej szansy na ustosunkowanie się do wszystkich zastrzeżeń organu, na uzupełnienie ewentualnych braków i poprawienie ewentualnych błędów w związku z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Co istotne, organ sam powoływał się na wiedzę posiadaną z urzędu dotyczącą zakresu obowiązków skarżącego jako płatnika składek. Wobec tego nic nie stało na przeszkodzie, aby organ uczynił z tej wiedzy użytek i rozpatrzył wniosek skarżącego zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Wniosek składany do organu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek - co do zasady - jest dla organu punktem wyjścia do wyjaśnienia istoty sprawy i załatwienia jej w zgodzie z prawdą obiektywną i przesłankami określonymi w przepisach prawa. Podlega zatem weryfikacji ze strony organu na płaszczyźnie faktów i prawa, w jakim zakresie zasługuje na uwzględnienie, a w jakim nie może zostać uwzględniony. Wbrew przekonaniu organu - rozstrzygnięcie o spornym zwolnieniu nie jest uzależnione wyłącznie od treści formularza wniosku, zwłaszcza błędnie wypełnionego. Natomiast decyzja wydana w tym przedmiocie przez organ każdorazowo ma stanowić wypadkową z jednej strony rzeczywistej woli wnioskodawcy, a z drugiej zaś prawdy obiektywnej i przesłanek przewidzianych przez prawo. Nie można również zaakceptować - z punktu widzenia prawa - argumentu organu nawiązującego do braku deklaracji rozliczeniowych czy ich spóźnionego złożenia. Po pierwsze, w motywach kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił skarżącemu dlaczego spoczywał na nim obowiązek złożenia takich deklaracji, a więc z jakich konkretnych przyczyn faktycznych i prawnych skarżący nie był zwolniony od tego obowiązku. Po drugie zaś, co wielokrotnie już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w zbliżonych stanach faktycznych (por. orzeczenia wymienione wyżej), organ miał obowiązek uwzględnić szczególne rozwiązania dotyczące liczenia terminów. Te aspekty sprawy organ całkowicie przemilczał w motywach kontrolowanej decyzji. Wymaga odnotowania, że ustawodawca od 16 grudnia 2020 r. wprowadził do ustawy COVID-19 art. 15zzzzzn2 (Dz.U.2020.2255). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Na zakończenie należy zauważyć, że organ powołał się na art. 18 ust. 1 u.p.p. w związku z art. 8 ust. 6a u.s.u.s. i odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek między innymi za marzec 2020 r. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zwrócił się do organu, by wziął pod uwagę "miesiące maj i kwiecień". Rzeczywisty zakres wniosku skarżącego wymaga zatem jednoznacznego skonkretyzowania. Jednak najpierw do organu należy rzetelne i wyczerpujące poinformowanie skarżącego o jego sytuacji faktycznej i prawnej jako płatnika składek oraz równie wyczerpujące i rzetelne udzielenie skarżącemu wskazówek dotyczących warunków, od których w tym konkretnym położeniu skarżącego zależy przyznanie spornego zwolnienia. Na organie spoczywa również obowiązek rzeczywistego umożliwienia skarżącemu przedstawienia swoich oczekiwań od organu oraz wszystkich okoliczności, dowodów, które skarżący uważa za istotne. W świetle powyższego sąd ocenia, że organ dotychczas przedstawił wyłącznie własne stwierdzenia bez rozpatrzenia istoty sprawy. Organ dowolnie pominął ustawowe obowiązki, jakie na nim spoczywają stosownie do art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. W następstwie nie wykazał przesłanek ani faktycznych, ani prawnych, które obiektywnie uzasadniałyby odmowę zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania składek w takim zakresie, w jakim ma on status płatnika w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednocześnie zwolnionego z obowiązku opłacania składek na podstawie ustawy COVID-19. W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni istotę sprawy adekwatnie do rzeczywistych oczekiwań skarżącego, działając przy tym zgodnie ze standardami przewidzianymi dla postępowania administracyjnego. Rzetelnie, wyczerpująco i bezstronnie przeanalizuje sytuację skarżącego jako płatnika oraz właściwe przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania składek, biorąc pod uwagę ich treść, systemowe powiązania oraz przypisany im cel. Rozważy przy tym, w jakim zakresie istnieje przedmiot rozstrzygnięcia, a w jakim prowadzone postępowanie administracyjne nosi znamiona bezprzedmiotowości. Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329).