I SA/Lu 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2020 r. nr 200000/71/229867/2020/RDZ3/290 w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z 2 czerwca 2020 r. odmawiającą M.&S. S. W. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (spółka) zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (składki) za marzec, kwiecień, maj 2020 r. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15zzzh ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa o COVID -19) zwolnienie z obowiązku opłacania składek stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. W następstwie zwolnienie z obowiązku opłacania składek wymaga uwzględnienia Komunikatu Komisji w sprawie tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz.U.UE.C.2020.91I.1). Według ustaleń organu, spółka na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz.U.UE.L.2014.187 ze zm. - rozporządzenie 651/2014). Organ nawiązał do bilansu spółki i na tej podstawie stwierdził, że na koniec 2019 r. kapitał zakładowy spółki wynosił 6.000 zł, zaś wysokość niepokrytych strat w sumie 404.976,14 zł. Tym samym wysokość niepokrytych strat przewyższyła 50% wysokości kapitału zarejestrowanego spółki. W następstwie organ odmówił spółce zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie: art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, art. 2 pkt 10 rozporządzenia 651/2014, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 2, § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.). Zasadniczo, w przekonaniu spółki, organ pominął okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozpatrzenia jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Nie wyjaśnił przyczyn straty na koniec 2019 r. Nie wziął pod uwagę, że: - majątek spółki pozwalał na pokrycie jej zobowiązań; - realizowała zamówienia, wywiązywała się z bieżących płatności, utrzymywała płynność finansową, w tym również w zakresie wypłaty wynagrodzeń. Spółka zaznaczyła, że jej zadłużenie było związane z realizacją inwestycji, bowiem dopiero rozwijała swoją działalność gospodarczą. W następstwie spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu z 2 czerwca 2020 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga spółki zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu nie jest zgodna z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.) sąd, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie jest związany wnioskami i zarzutami sformułowanymi w skardze. Tym samym na sądzie spoczywa obowiązek uwzględnienia wszystkich naruszeń prawa istotnych z punktu widzenia wyniku sprawy, niezależnie od stanowisk i toku argumentacji stron sporu zaistniałego przed sądem. Poza granicami skargi należy zauważyć, że decyzja organu z 2 czerwca 2020 r. przedstawiona sądowi przez organ, odmawiająca spółce zwolnienia z obowiązku opłacania składek, nie jest podpisana i nie zawiera żadnej adnotacji dotyczącej formy jej wydania i podpisania. Pod tekstem (rozstrzygnięciem i uzasadnieniem) pisma nazwanego decyzją znajduje się jedynie wydrukowany zapis w brzmieniu "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych specjalista R. W.." W odpowiedzi na wezwanie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja wydana 2 czerwca 2020 r. jest wizualizacją dokumentu elektronicznego. Została podpisana przez R. W. - upoważnionego pracownika organu i wysłana płatnikowi przy wykorzystaniu Portalu Usług Elektronicznych, który nie pozwala na zmianę treści podpisanej decyzji (por. pismo z 1 marca 2021 r., k. 40 akt sądowych). W stanie prawnym obowiązującym 2 czerwca 2020 r. art. 14 K.p.a. (wówczas Dz.U.2020.256 ze zm.) stanowił, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.2019.700 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (art. 14 § 1). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U.2019.123 ze zm.) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2). Następnie według art. 107 § 1 K.p.a. w analizowanym stanie prawnym (2 czerwca 2020 r.) decyzja zawiera między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (art. 107 § 1 pkt 8). Natomiast art. 393 K.p.a. w rozważanym brzmieniu (2 czerwca 2020 r.) mówił o tym, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób (art. 393 § 1). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (art. 393 § 2). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (art. 393 § 3). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego (art. 393 § 4). W przytoczonym stanie prawnym (obowiązującym 2 czerwca 2020 r.) wyłącznie zapis w brzmieniu "Z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych specjalista R. W.", jaki został umieszczony pod tekstem pisma nazwanego decyzją, nie stanowi podpisu decyzji ani zamiennika podpisu, ani też informacji o złożonym podpisie, wymaganych przez ustawodawcę. Wydruk decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego ma zawierać określone informacje i identyfikator, a więc zgodnie z wolą ustawodawcy spełniać konkretne warunki formalne. W przeciwnym razie nie ma dowodu na fakt wydania decyzji w formie dokumentu elektronicznego. Tymczasem organ mówi o wizualizacji bez skonkretyzowania co rozumie przez pojęcie wizualizacji decyzji administracyjnej. Dodatkowo przedstawiona sądowi - jak to ujął organ - wizualizacja decyzji z 2 czerwca 2020 r. nie zawiera informacji o formie wydania decyzji, o sposobie jej podpisania i nie ma w niej jakiegokolwiek nawiązania do pojęcia identyfikatora nadawanego przez system teleinformatyczny. Zatem kwestia czy 2 czerwca 2020 r. została wydana i następnie weszła do obrotu prawnego decyzja, a więc władcze rozstrzygnięcie przez organ o wniosku spółki, pozostaje otwarta i wymaga od organu rzetelnego wyjaśnienia w dalszym postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że pismo pozbawione podpisu, zamiennika podpisu bądź adnotacji o podpisie wymaganych przez ustawodawcę - w świetle prawa - nie jest decyzją, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie kształtuje sytuacji prawnej adresata takiego pisma i nie otwiera toku instancji w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku można jedynie mówić o projekcie decyzji. Jednak projekt decyzji nie wiąże ani organu, ani jego adresata i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, choćby nawet został doręczony adresatowi. W art. 109 § 1, art. 110 § 1 K.p.a. ustawodawca mówi kolejno o doręczeniu decyzji stronie, o związaniu organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem w tych przepisach ustawodawca jednoznacznie ma na uwadze wyłącznie decyzję, a więc akt zawierający co najmniej niezbędne składniki właściwe dla władczego uksztaltowania przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej konkretnego podmiotu. Doktryna i orzecznictwo do niezbędnych składników decyzji zaliczyły: określenie autora i adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Tym samym brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że nie mamy do czynienia z uzewnętrznieniem woli organu, z czynnością władczego stosowania prawa przez organ. Konsekwentnie wydruk decyzji wydanej przez organ w formie dokumentu elektronicznego pozbawiony wszystkich ustawowo wymaganych elementów nie dowodzi istnienia w obrocie prawnym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia, w tym także na potrzeby sądowej kontroli legalności. W dalszym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Wyjaśni w pierwszej kolejności czy pismo z 2 czerwca 2020 r. nazwane decyzją, odmawiające spółce zwolnienia z obowiązku opłacania składek, jest decyzją z punktu widzenia ustawowych wymogów, czy weszło do obrotu prawnego w sposób ustawowo przewidziany dla decyzji. W szczególności jednoznacznie ustali kto, kiedy i w jaki sposób podpisał tę decyzję. Także wydruk ma spełniać ustawowe wymogi. Rezultat ustaleń organu w tej mierze powinien (w rozumieniu obowiązku organu) znaleźć odzwierciedlenie w aktach postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy przedwczesne było formułowanie jakiegokolwiek stanowiska - na płaszczyźnie faktów i prawa - bezpośrednio w kwestii przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania składek w pierwszej kolejności przez organ rozpatrujący sprawę w instancji odwoławczej, a następnie przez sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji. Z tych powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (497 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265). Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).