I SA/Lu 146/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent stażysta Konrad Gałka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. L. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", po rozpatrzeniu odwołania E. L., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...], Nr [...], w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok w pomniejszonej wysokości. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] E. L. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok, deklarując jedenaście działek rolnych o łącznej powierzchni 20,53 ha, położonych na trzynastu działkach ewidencyjnych. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...], nr [...], przyznano stronie jednolitą płatność obszarową /JPO/ w wysokości 4619,25 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową /UPO/ w wysokości 5090,77 zł. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji wznowił z urzędu postępowanie zakończone wymienioną decyzją ostateczną /z uwagi na ujawnienie rozbieżności w deklaracjach wykorzystania rolniczego działek ewidencyjnych położonych w województwie lubelskim, powiat lubelski, gmina B.: o numerach [...] i [...] - obręb K.oraz o numerach [...], [...], [...], [...], [...] - obręb O.a, zawartych we wnioskach w sprawie niniejszej i w sprawie o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego/, a następnie wydał decyzję z dnia [...], Nr [...], którą uchylił powołaną wyżej własną decyzję z dnia [...], Nr [...], i przyznał E. L., po potrąceniu kwoty płatności bezpośredniej do gruntów rolnych w wysokości 5682,58 zł, płatność na rok 2005 w wysokości 2236,50 zł z tytułu JPO oraz odmówił przyznania UPO. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], o której mowa wyżej, zostało z kolei wznowione, na żądanie strony, postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania wznowieniowego wydana została decyzja z dnia [...], Nr [...], którą uchylono decyzję z dnia [...], Nr [...], i przyznano E. L. płatność na rok 2005 w wysokości 4619,25 zł z tytułu JPO oraz odmówiono przyznania UPO. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] E. L. zadeklarował dwie działki rolne /I i J/ z rośliną uprawną – łubin gorzki, natomiast we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - dwie działki rolne /J i K/ z rośliną uprawną - łubin słodki, w toku postępowania ustalono zaś, w oparciu o wyjaśnienia strony oraz wyniki analizy przeprowadzonej przez laboratorium biochemiczne, że prawidłowa była deklaracja zawarta w pierwszym z wymienionych wniosków. Wobec tego, w sytuacji gdy łubin gorzki objęty jest JPO, natomiast łubin słodki zaliczany jest do roślin wysokobiałkowych, do których - na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2005 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2005 roku - przysługuje UPO, wnioskodawcy przysługują płatności na 2005 rok w wysokości 4619,25 zł z tytułu JPO do zadeklarowanego areału o powierzchni 20,53 ha, natomiast z powodu zawyżenia o 3,53 ha /tj. 24,34 %/ powierzchni upraw kwalifikowanych do UPO podlega on sankcjom na podstawie art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady /WE/ Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników /Dz.Urz.WE L Nr 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm./. Od opisanej ostatnio decyzji wniesione zostało odwołanie, z którego treści wynika, że pochodzi ono od E. L. Rozpoznając sprawę na skutek tego odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie wyjaśnień strony z dnia 27.03.2006r. i 28.04.2006r., a także wyników analizy przeprowadzonej przez laboratorium biochemiczne Poznańska Hodowla Roślin spółka z o.o. Oddział w W. organ I instancji prawidłowo ustalił, iż na spornych działkach ewidencyjnych prowadzona była uprawa łubinu gorzkiego, do którego przysługuje jedynie JPO. Wskazał, iż wykluczenie działek rolnych J i K /odpowiednio 0,36 ha i 3,17 ha/ deklarowanych do UPO powoduje zawyżenie deklarowanej powierzchni dla UPO w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli /14,50 ha/ o 3,35 ha, tj. o 24,34 %, w związku z czym - stosownie do art.51 ust.1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 796/2004, zgodnie z którym nie zostanie przyznana pomoc obszarowa, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art.93 i 99 rozporządzenia /WE/ nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art.50 ust.3 i 5 o więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw - odmówiono stronie przyznania pomocy obszarowej. W skardze na powyższą decyzję E. L. wniósł o jej uchylenie, w uzasadnieniu podnosząc w pierwszej kolejności, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, iż miał on wątpliwości co do klasyfikacji hodowanego przez siebie łubinu, w związku z czym pismem z dnia 28 lutego 2006r. zwrócił się do Agencji o wykładnię przepisów odnośnie dopłat oraz o wskazanie różnic dotyczących płatności za różne odmiany łubinu, jednak wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. W związku z tym zarzucił naruszenie przez organy art.9 i art.10 § 1 kpa, polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu i nieudzieleniu jej wyjaśnień co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, oraz naruszenie art.80 kpa przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego. Stwierdził ponadto, iż różnica między obszarem deklarowanym a zatwierdzonym nie została wykryta w wyniku kontroli, jak tego wymaga art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji /WE/ nr 796/2004, lecz w wyniku interwencji strony, a jego pismo z dnia 28 kwietnia 2006r., dotyczące zasad klasyfikacji odmian łubinu i odmiany łubinu przez niego hodowanego, wpłynęło do Agencji przed uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję Nr [...], stąd nie było podstaw do stosowania przewidzianej w powołanym przepisie sankcji. Zakwestionował wreszcie prawidłowość wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią upraw a obszarem zatwierdzonym w wyniku kontroli. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a nadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ administracji art.9 kpa, zauważył, że obowiązek informowania strony nie może zastąpić własnego obowiązku producenta rolnego ubiegającego się o przyznanie płatności zaznajomienia się z zasadami ich przyznawania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem /art.175 ust.1 i art.184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm. oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./. Sprawując tę kontrolę i stosując środki określone w powołanej wyżej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności /art.134 § 1 i 2 ppsa/. Sąd stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego /dalej – "kpa"/ lub w innych przepisach /art.145 § 1 pkt 2 ppsa/. Stosownie do art.156 § 1 pkt 3 kpa jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W takich właśnie warunkach wydana została zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...], Nr [...]. Jak wskazano wyżej, w sprawie przysługujących E. L. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 roku wydane zostały: 1/ decyzja z dnia [...], Nr [...], doręczona w trybie art.144 kpa w dniu 14 marca 2006., która stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, 2/ decyzja z dnia [...]., Nr [...], doręczona stronie dnia [...], która również stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, oraz 3/ utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja z dnia [...], Nr [...], przy czym: - pierwszą z wymienionych decyzji przyznano stronie płatności z tytułu JPO i UPO, - drugą z nich, wydaną w trybie wznowienia postępowania, uchylono decyzję powyższą /oznaczoną wyżej jako 1/ i przyznano płatność z tytułu JPO, a odmówiono płatności z tytułu UPO, - ostatnią zaś z tych decyzji, również wydaną w trybie wznowienia postępowania, uchylono decyzję oznaczoną wyżej jako 2 i przyznano płatność z tytułu JPO w innej kwocie, odmawiając ponownie przyznania płatności z tytułu UPO. Analizując powyższe zauważyć należy, że uchylenie decyzją z dnia [...], zgodnie z art.151 § 1 pkt 2 kpa, decyzji ostatecznej z dnia [...], spowodowało, iż z obrotu prawnego usunięta została ta ostatnia decyzja, nie miała zatem miejsca sytuacja wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną. Na skutek jednak uchylenia decyzją z dnia [...] decyzji z dnia [...], w tym w części uchylającej decyzję z dnia [...], ta ostatnia decyzja przestała pozostawać uchyloną, a więc powróciła do obrotu prawnego. Rozstrzygając zatem w decyzji z dnia [...] o przyznaniu E. L. płatności na rok 2005 z tytułu JPO i odmawiając przyznania płatności z tytułu UPO organ I instancji rozstrzygnął w sprawie, w której istniała rozstrzygająca ją decyzja ostateczna z dnia [...]. W takich samych warunkach wydana została zaskarżona decyzja. Stosownie do powołanego wyżej art.151 § 1 pkt 2 kpa, gdy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 kpa organ właściwy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art.145 § 1 lub art.145a, wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jeżeli przy tym decyzją dotychczasową jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, to także rozstrzygając o istocie sprawy organ winien mieć na względzie konieczną treść tego rozstrzygnięcia wynikającą z powołanego przepisu. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ II instancji uzyskuje kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji, o ile strona wniosła w przepisanym terminie odwołanie, które zawiera wszystkie wymagane elementy lub którego braki usunięte zostały na wezwanie organu w trybie art.64 § 2 kpa. Do niezbędnych elementów odwołania należy zaś opatrzenie go własnoręcznym podpisem wnoszącego /art.63 § 1 i 3 kpa/. Odwołanie, którego rozpatrzenie doprowadziło do wydania zaskarżonej w sprawie decyzji, nie zawiera podpisu wnoszącego, a organ nie wzywał strony do usunięcia tego braku. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotknięte są wadą nieważności, zaś w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja ostateczna przyznająca skarżącemu płatności do gruntów rolnych na 2005 rok zgodnie z jego wnioskiem, za bezprzedmiotowe uznać należy odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi. Rozstrzygając sprawę ponownie organy winny uwzględnić uwagi poczynione wyżej na tle art.151 § 1 pkt 2 kpa, o ile na podstawie tego przepisu zostanie w sprawie wydana decyzja. Winny również pamiętać, iż zgodnie z art.107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać, w szczególności, uzasadnienie faktyczne, obejmujące wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania organ powinien odnieść się także do istnienia przesłanek wznowienia postępowania powołanych - w stanie sprawy niniejszej - we wszczynającym postępowanie wniosku strony. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art.145 § 2 w związku z art.135 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś stosownie do art.152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art.200 i art.205 § 1 ppsa.