I SA/Lu 157/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (spr.),, Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i odmowy zwrotu opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki F., numer rejestracyjny [...] i odmowy zwrotu opłaty w kwocie 425,00 zł, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki F., numer rejestracyjny [...] i odmówił zwrotu kwoty 425,00 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że wniosek strony uzasadniany faktem wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17.01.2006 r., nie może być uwzględniony, gdyż takie orzeczenie, co do zasady, rodzi skutki na przyszłość. W tym przypadku Trybunał Konstytucyjny sam wskazał, że jego wyrok wchodzi w życie dopiero od 1 maja 2006 r. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istniejące tryby weryfikowania orzeczeń, jakie przewiduje art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie znajdują zastosowania, ponieważ nie wydano w niej indywidualnego rozstrzygnięcia (decyzji lub innego orzeczenia), a prawa (obowiązki) powstały z mocy konkretnej ustawy. Dodatkowo, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.), organ wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku strony stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odwołaniu od decyzji Pan J. K., wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji. Jak zauważyło, w dniu 21 marca 2006 r., w toku postępowania wszczętego na wniosek Pana J. K., w sprawie zarejestrowania pojazdu marki F., numer rejestracyjny [...], organ rejestrujący pojazdy - Prezydent Miasta L. pobrał od Pana J. K. kwotę 500,00 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Podstawę prawną pobrania opłaty stanowił i określał jej wysokość, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Wnioskiem z dnia 26 września 2006 r. Pan J. K. zażądał zwrotu tej opłaty w wysokości 425 zł wskazując na fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: I. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 175 ze zm.), b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, II. przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2 § 1 ust. 4, art. 72 § 1 pkt 2, art. 75 § 1 i § 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki F., numer rejestracyjny [...] i odmówił zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425,00 zł. Regulację dotyczącą skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zawierają przepisy art. 190 ust. 1 - ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowiąc, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego; termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy; w przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie najistotniejszy jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Korzystając zatem ze swego prawa do ustalenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, Trybunał Konstytucyjny zadecydował o późniejszym niż data ogłoszenia, momencie wejścia w życie swego wyroku i utraty mocy obowiązującej spornego przepisu. W polskim systemie prawnym nie przyjęto koncepcji nieważności normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją (lub ustawą), dlatego akty i orzeczenia podjęte wcześniej na podstawie takiej normy nie ulegają automatycznemu anulowaniu. Oznacza to w szczególności, że choć niezgodny z Konstytucją, akt normatywny jednak przez pewien czas obowiązuje. Ze sformułowania art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że orzeczenie stwierdzające niezgodność określonego przepisu z Konstytucją wywiera skutki prawne najwcześniej od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji, a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub do dnia wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny jako data utraty mocy obowiązującej tego aktu. Art. 190 ust. 4 Konstytucji wprowadza zasadę generalną, polegającą na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności kontrolowanego aktu normatywnego (przepisu) stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie, określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten, wskazuje więc drogę, która w pewnych przypadkach może prowadzić do weryfikacji orzeczeń wydanych w sprawach indywidualnych w przeszłości. Nie ma zatem generalnej zasady, która nakazywałaby dokonanie zmiany wszystkich zapadłych orzeczeń, wyroków, czy decyzji administracyjnych. W rozpatrywanym przypadku należy zwrócić uwagę, że w sprawie pobrania opłaty za kartę pojazdu nie wydawano żadnej odrębnej decyzji administracyjnej. Do pobrania opłaty doszło w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było dokonanie rejestracji pojazdu w trybie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Wobec powyższego, a w szczególności wobec faktu, że sporny przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 miał utracić moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r., (faktycznie został uchylony 15 kwietnia 2006 r., poprzez wydanie nowego rozporządzenia), natomiast w przedmiotowej sprawie strona uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości 500,00 zł w dniu 21 marca 2006r., należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i zwrotu tej opłaty w części, jakiej domaga się odwołujący. Na powyższą decyzję J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając jej niezgodność z prawem i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego podczas rozpatrywania jego sprawy. Dodatkowo podniósł, iż jego sytuacja materialna jest trudna i zwrot na jego rzecz niesłusznie zapłaconej przez niego kwoty, byłby dla niego bardzo istotny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), wskazać na wstępie wypada, iż z mocy art. 134 § 1 tej ostatniej - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza między innymi, dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów oraz, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć one wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Uwzględniając te uprawnienia sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu skargi. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie dla stron postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym orzeczono, że : I. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 175 ze zm.); b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej II. przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność tej regulacji z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia w niej zawartego. Będący podstawą delegacji ustawowej przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym stanowił, iż Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki dystrybucji kart pojazdów (ust. 4 pkt.2), w którym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5). Stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał podkreślił, że Minister Infrastruktury niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał nadto, że jakkolwiek opłata, której dotyczy spór charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, jednakże w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Sama okoliczność, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu uznana ona została za nabierającą cech podatku, a przez to naruszającą Konstytucję – w ocenie sądu – nie zmienia faktu, iż normatywnie rzecz ujmując, pozostaje nadal opłatą. Opłata za kartę pojazdu należy niewątpliwie do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) - por. E. Ruśkowski, [w:] E. Ruśkowski, J. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2004, teza 1.3 do art. 5). Rozważenia zatem wymaga, czy żądanie zwrotu takiej opłaty może być rozpoznane, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), przy czym od razu zauważyć należy, iż w żadnym przepisie prawa ustawodawca nie przewidział konieczności określenia obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 2 § 1 powołanej ustawy, jej przepisy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 3) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że charakterystyka świadczeń, o których w nim mowa została dokonana za pomocą wyznaczników przedmiotowo-podmiotowych. Warunkiem zastosowania do nich przepisów Ordynacji podatkowej jest zatem kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: 1/ świadczenie musi być podatkiem opłatą lub niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 2/ kompetencje do jego ustalania lub określania muszą należeć do organów podatkowych, 3/ świadczenie musi mieć publicznoprawny charakter. Zwrócić trzeba uwagę, iż ustawodawca w art. 2 §1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przesądził wprost, że jej przepisy stosuje się do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Oznacza to – zdaniem sądu – że oceniając zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w stosunku do innych opłat należy mieć na względzie pozostałe przesłanki, o których wyżej była mowa. Przede wszystkim zatem trzeba zbadać, czy i jaki organ jest właściwy do ich ustalania lub określania. Skoro jednak w przepisie art. 2 §1pkt.1 Ordynacji podatkowej mówi się o organach podatkowych, to niewątpliwie chodzi o organy wskazane w przepisie art. 13 tej ustawy. Nie może być w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej co do tego, iż organy podatkowe ani nie ustalają, ani nie określają opłaty za kartę pojazdu, a zatem konsekwentnie należy stanąć na stanowisku, iż przepisy Ordynacji podatkowej w tym przedmiocie nie mają zastosowania. Zarówno bowiem obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego, co wskazuje na materialno-techniczny charakter tej czynności. . Ze względów wyżej przytoczonych sąd wyraził pogląd, iż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 247§1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej), co prowadzi do stwierdzenia ich nieważności na podstawie przepisu art. 145 § 1pkt. 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.