I SA/Lu 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej: "ustawa o COVID") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 października 2021 r., znak 200000/71/48/2021, odmawiającą E. O. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Z jej uzasadnienia wynika, że w dniu 10 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. ZUS odmowę prawa do zwolnienia z opłacania należności uzasadniał niedostarczeniem dokumentów rozliczeniowych za wymienione miesiące do dnia 30 czerwca 2020 r., dodając, że stosowne deklaracje zostały złożone dnia 16 lipca 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca podniosła, że jest osobą samozatrudnioną, opłacającą składki wyłącznie za siebie i z tego względu spełnia warunki do zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych dokumentów rozliczeniowych. Decyzją z dnia 29 października 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za wnioskowane miesiące. Od tej decyzji skarżąca wniosła do Sądu skargę, w której ponownie zarzuciła, że jako osoba samozatrudniona powinna być zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Dodatkowo poinformowała, że w okresie od 13 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. zawiesiła działalność, a deklaracja za marzec 2020 r., ze względu na panującą sytuację związaną z epidemią COVID-19 oraz zmianę biura rachunkowego, została złożona przez biuro w dniu 14 maja 2020 r. i błędnie wykazano w niej pełne podstawy, bez pomniejszenia za okres zawieszenia. Wyjaśniła przy tym, że biuro rachunkowe dokonało weryfikacji jej konta na Platformie Usług Elektronicznych ZUS i w programie Płatnik oraz że widniały tam sklonowane deklaracje za kwiecień i maj 2020 r., co wskazywało na spełnienie warunku do zwolnienia z opłacania składek. Wyrokiem z dnia 4 października 2021 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS powtórnie wydał w dniu 7 października 2021 r. decyzję odmawiającą zwolnienia, którą następnie utrzymał w mocy decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Argumentował, że według art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321 i 568 – dalej: "u.s.u.s.") osoba fizyczna opłacająca składkę wyłącznie za siebie przesyła deklarację rozliczeniową w terminie do 10 dnia następnego miesiąca. Osoby prowadzące działalność są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej, jeśli nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego. W sytuacji, gdy w marcu 2020 r. skarżąca zawiesiła działalność na okres krótszy niż 30 dni (od 13 do 30 marca 2020 r.), powstał dla niej obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. w terminie do dnia 10 kwietnia 2020 r. Tymczasem deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. została złożona dopiero 14 maja 2020 r, co uniemożliwiło proces sklonowania i sprawiło, że nie była ona zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji za wnioskowane miesiące w terminach – odpowiednio – do 10 maja 2020 r. i 10 czerwca 2020 r. ZUS o braku dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. powiadomił skarżącą pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Deklaracje rozliczeniowe za te miesiące zostały złożone po upływie wyznaczonego terminu, tj. w dniu 16 lipca 2020 r. Wobec informacji o braku nowych dowodów w sprawie, udzielonej przez skarżącą w dniu 31 sierpnia 2021 r., dowody dotychczas przedstawione – w ocenie ZUS – nie mogły stanowić podstawy do zmiany decyzji. Skarżąca w ponownej skardze do Sądu, zwracając się o zwolnienie z opłacania składek za ten okres podała, iż nie została poinformowana w terminie o błędach na jej koncie. Wyjaśniła, że korespondencję z ZUS otrzymała w dniu 6 lipca 2020 r., a 16 lipca 2020 r. jej księgowa dokonała korekt dokumentów rozliczeniowych za miesiące kwiecień i maj, błędnie utworzonych przez system ZUS. Akcentowała, że nie złożyła korekt w terminie, bo nie miała świadomości błędów. Postawiła w konsekwencji pytanie: "Co robił ZUS od miesiąca marca do czerwca?". W jej ocenie, pismo z 26 czerwca 2020 r. zostało wysłane za późno, aby mogła dokonać korekt dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Uznała, że było to celowe działanie, aby zmusić ją do zapłacenia składek. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodał, że nie było w złej wierze, aby nie poinformować płatniczki o błędach na jej koncie. Obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą wynika jednak z przepisów prawa. W dniu 31 sierpnia 2021 r. skarżąca poinformowała o braku nowych dowodów w sprawie i w żaden sposób nie odniosła się do złożonych po terminie deklaracji oraz nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżona aktualnie decyzja ZUS została wydana w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2415/20 z 31 maja 2021 r., którym uchylono wydane wobec skarżącej decyzje organów obu instancji o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiące kwiecień i maj 2020 r. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, s. 553). Ponadto stosownie do 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., Warszawa 2018, s. 496). Podkreślenia nadto wymaga, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia orzeczenie, chodzi w nim nie o sentencję, lecz o jego uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu. Przez ocenę prawną, o której stanowi analizowany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy tym obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Należy zaznaczyć, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania art. 153 p.p.s.a. trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, nie doszło w niej ani do zmiany prawa, ani też zmiany stanu faktycznego, które uzasadniałyby odstąpienie od stanu związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2415/20. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji musi więc być dokonana z uwzględnieniem wytycznych, zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Przypomnieć zatem trzeba, że jak Sąd stwierdził we wskazanym wyroku, przy rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 10 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. ZUS dopuścił się naruszenia szeregu przepisów k.p.a.: art. 9, art. 10 § 1, art. 79a, 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu aktualnie rozpoznającego skargę, ZUS nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie V SA/Wa 2415/20, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z przedstawionych ponownie Sądowi akt postępowania administracyjnego, w toku ponownego procedowania wniosku skarżącej organ w dniu 16 sierpnia 2021 r. ogólnie wezwał ją do przedstawienia dowodów "innych niż dotychczas", które wskazywałyby, że "istnieje podstawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek". We wskazanym w wezwaniu terminie skarżąca oświadczyła, iż "wszystkie posiadane dowody zostały dołączone do akt sprawy skierowanej do WSA w Warszawie (...)" oraz wniosła "o dostosowanie się do wyroku w sprawie V SA/Wa 2415/20". Pismem z dnia 14 września 2021 r. ZUS poinformował skarżącą "o zakończeniu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku (...)", a następnie w dniu 7 października 2021 r. wydał decyzję odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiące kwiecień i maj 2020 r, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. W świetle przedstawionej chronologii zdarzeń zaistniałych po wydaniu wyroku w sprawie V SA/Wa 2415/20 nasuwa się jedna konstatacja, a mianowicie, że ZUS de facto procedował na tym samym materiale dowodowym, który miał do dyspozycji w pierwotnym postępowaniu. W związku z powyższym, Sąd w tym miejscu uznaje za stosowne wskazać, że kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może w związku z tym polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Tymczasem ZUS ponownie odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z uwagi na to, że nie przedstawiła ona "innych niż dotychczas", dowodów. Zważyć trzeba, że oczywistym być musi, iż skoro ich nie miała, to przedstawić ich nie mogła. Ta okoliczność jednak nie dawała ZUS – w świetle przedstawionego wyżej stanowiska Sądu w sprawie V SA/Wa 2415/20 – prawa do przerzucenia na stronę negatywnych skutków zaistniałych zdarzeń. Podkreślenia wymaga, że jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wspomnianego wyroku: - mimo tego, iż wniosek skarżącej o zwolnienie ze składek wpłynął do ZUS już 10 kwietnia 2020 r., to jednak z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek przed wydaniem decyzji odmownej uzmysłowiono jej braki w dokumentacji lub wezwano do dokonania korekty, - organ przed datą 30 czerwca 2020 r. poinformował stronę o przyznaniu prawa do zwolnienia za marzec 2020 r., jednakże nie wezwał jej do uzupełnienia akt o deklaracje, które umożliwiłyby otrzymanie pozytywnej decyzji za pozostałe wnioskowane miesiące, - organ przed wydaniem decyzji odmownej z 29 lipca 2020 r. ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ani tym bardziej nie wskazał jej przesłanek od niej zależnych (takich jak wymóg złożenia deklaracji), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem; - złożenie wniosku, który zdaniem organu był niekompletny, obligowało go do podjęcia działań eliminujących niedopatrzenie strony, skoro wniosek wpłynął do ZUS 10 kwietnia 2020 r., a zatem było wystarczająco dużo czasu, aby organ sprawdził, czy wniosek jest kompletny i podjął działania informacyjne, - we wniosku złożonym do ZUS podany był nr telefonu skarżącej, który umożliwiał organowi szybki kontakt i zwrócenie jej uwagi na braki w dokumentach, - w aktach sprawy nie ma niczego, co mogłoby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, aby w porę poinformować skarżącą o tym, iż bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony, - organ dopuścił się szeregu znaczących uchybień, a ich skutki nie powinny obciążać strony, gdyż nie może ona ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, ZUS nie rozpoznał wniosku skarżącej z poszanowaniem oceny prawnej wynikającej z przywołanego wyroku, poprzestając w swoim procedowaniu na stwierdzeniu, iż "wobec informacji udzielonej przez skarżącą w dniu 31 sierpnia 2021 r. o braku nowych dowodów w sprawie, dotychczas przedstawione nie mogły stanowić podstawy do zmiany decyzji". Organ pominął też istotne stwierdzenia Sądu w sprawie V SA/Wa 2415/20, że "strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.". W myśl art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID stanowi, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Niezależnie od naruszenia art. 153 p.p.s.a., w ocenie Sądu, z treści powołanych przepisów ustawy o COVID żadną miarą nie wynika, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła być korygowana do innej wysokości. Nie sprzeciwia się temu treść art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie posługuje się on terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednakże ustawodawca nie użył w tym przepisie pojęcia "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek w dniu 10 kwietnia 2020 r., a zatem daleko przed terminem składania dokumentów, który upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Prawidłowe zaś deklaracje zostały złożone 16 lipca 2020 r., a zatem po dniu 30 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu, wobec stwierdzonych w wyroku w sprawie V SA/Wa 2415/20 istotnych uchybień po stronie ZUS w procedowaniu wniosku skarżącej, ZUS złożone przez nią w dniu 16 lipca 2020 r. deklaracje powinien potraktować jako korekty tych, które zostały złożone pierwotnie. Brak regulacji prawnej co do składania korekt deklaracji nie może negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu w terminie deklaracji z prawidłową kwotą składek, lecz nastąpiło to dopiero w wyniku korekty deklaracji, dokonanej po 30 czerwca 2020 r. Zważyć przy tym trzeba, że skoro korekty deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone w dniu 16 lipca 2020 r., a pierwotna decyzja odmowna została wydana 29 lipca 2020 r. (po ponownym rozpatrzeniu wniosku – w dniu 9 października 2020 r.), to tym samym na dzień rozpatrzenia wniosku poprawne deklaracje rozliczeniowe widniały już w systemie ZUS, a zatem – w kontekście art. 31zq ust 4 w zw. z art. 31zo ustawy o COVID – na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie były organowi znane w prawidłowej wysokości. W zaistniałych okolicznościach należało mieć na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także wskazanych zasad z k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli oni nie dopełnili od razu obowiązku w zakresie złożenia "prawidłowej" deklaracji do 30 czerwca 2020 r., po czym błąd ten skorygowali w terminie późniejszym. Z przedstawionych powyżej względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.