I SA/Lu 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2020r. odmawiającą P. G. (strona, płatnik) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 3 listopada 2020r. P. G. wystąpił z reklamacją z powodu braku rozpatrzenia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020r. Decyzją z dnia [...] listopada 2020r. Zakład odmówił płatnikowi prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres z powodu braku wniosku w archiwum zakładowym ZUS. Wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19), płatnik składek winien przekazać wniosek o zwolnienie do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r. Wniosku takiego nie odnotowano. Stąd też, zdaniem Prezesa Zakładu, nie istnieje podstawa do zmiany decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2020 r. P. G. złożył skargę na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wniósł o uchylenie decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego: a) tj. art. 31zo ust. 1 i 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego niezastosowanie i niezwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r., pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do zwolnienia, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: a) tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim nieprzesłuchanie skarżącego, b) tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz nierozstrzygnięcie sprawy w sposób utrwalony praktyką w zaistniałym stanie faktycznym, c) tj. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz spowodowanie, że skarżący poniósł szkodę z powodu złej organizacji pracy organu i dopuszczenie się zgubienia jego dokumentów, d) tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowania oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, e) tj. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwości w zbadaniu sprawy w zaistniałym stanie faktycznym oraz nieposłużeniem się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia, takimi jak przesłuchanie skarżącego. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do ustosunkowania się i wskazania skali skarg i wniosków skierowanych do Inspektoratu w [...] w celu wykazania, że przypadek skarżącego nie jest odosobniony, a sytuacje zgubienia wniosków są powszechne; 2. wezwanie skarżącego na termin rozprawy w celu przesłuchania i udowodnienia, że osobiście dopełnił wszelkich obowiązków prawem wymaganych w celu zwolnienia ze składek ZUS za miesiące marzec-maj 2020 r.; 3. dokonanie wizji lokalnej w archiwum zakładowym ZUS w celu ponownej analizy złożonych wniosków oraz poznania metodologii postępowania Zakładu przy wrzuceniu wniosku do urny oraz przechowywania wniosków. Skarżący wskazał, że w ustawowym terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. wrzucił do urny znajdującej się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych o/B. Inspektorat w [...] przy ul. [...] wniosek RDZ. Pomimo to, do dnia 3 listopada 2020 r. nie otrzymał żadnej informacji, w związku z czym złożył reklamację. W dniu [...] listopada 2020 r. otrzymał decyzję o braku zwolnienia z opłacania składek. Zdaniem skarżącego, nie jest możliwym przeprowadzenie w tak krótkim terminie jakiekolwiek postępowania dowodowego w sprawie. Podobnie w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem wniosek został złożony w dniu 16 listopada 2020 r. Skarżący podkreślił, że do końca czerwca 2020 r. nie było możliwości otrzymania potwierdzenia wpływu wniosku do ZUS, gdyż Inspektorat był zamknięty i nie przyjmował interesantów. W tym czasie Inspektorat przechodził również generalny remont, co również mogło mieć wpływ na funkcjonowanie organu. Do Inspektoratu w [...] wpłynęło około 5.000 wniosków. Obciążenie organu powodowało, że powszechnie zdarzały się przypadki zagubienia dokumentów, co dotyczy także skarżącego. W takich okolicznościach przyjęcie przez organ, że wniosek nie został złożony, bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych jest – zdaniem skarżącego - uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym istotną wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę organ poparł stanowisko prezentowane w decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wniosek skarżącego, na jaki się powołuje, nie został zarejestrowany w systemie, nie został też przekazany do archiwum Zakładu. Płatnik nie dokonywał zapłaty składek w okresie od kwietnia do czerwca 2020 r. (okres płatności składek za marzec, kwiecień i maj). Wcześniej konto płatnika wskazywało nadpłatę. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że płatnik nie wskazał daty dziennej, kiedy złożył wniosek. Nie wykazał w jakikolwiek dostępny sposób, iżby wniosek ten faktycznie złożył. Tymczasem dokumenty z urn były odbierane codziennie, każdego dnia były one pieczętowane i opatrywane datą dzienną. Od dnia 5 maja 2020 r. nie stosowano zaś urn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co powoduje że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do bezpodstawnego – zdaniem skarżącego – przyjęcia przez organ, że nie złożył on w przewidzianym ustawą o COVID-19 terminie (tj. do 30 czerwca 2020 r.) wniosku wraz z niezbędną dokumentacją o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. Zdaniem organu, wniosek ten nie został w ogóle złożony, bowiem w rejestrach Zakładu nie ma śladu jego wpływu. Skarżący, jakkolwiek powołuje się na okoliczność złożenia wniosku, nie wskazuje jednak na to żadnego dowodu, ani też nie precyzuje daty, w której miałby złożyć dokumenty do urny w Inspektoracie ZUS. Równocześnie organ wskazał, że płatnik nie opłacał składek w okresie objętym wnioskiem – przez okres od kwietnia do czerwca 2020 r. nie wpływały z tego tytułu żadne należności, podczas gdy w okresie wcześniejszym płatnik nie tylko nie zalegał z płatnościami, ale jego konto wykazywało nadpłatę. Skarżący z kolei podnosił, że w okresie pandemicznym nie był w stanie uzyskać pokwitowania złożenia dokumentów, bowiem Inspektorat nie udostępniał takiej usługi. Nadto, w okresie złożenia wniosku, w siedzibie ZUS trwał remont, co dodatkowo uniemożliwiało jakikolwiek kontakt z pracownikiem Zakładu. W ocenie skarżącego, brak zarejestrowania jego wniosku stanowi o braku staranności organu, który jego dokumenty po prostu zagubił. Ta jednak okoliczność nie może skutkować negatywnie na jego prawa, w tym prawo do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19). Jak wynika z powyższego, wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnik składek mógł uzyskać jedynie na wniosek złożony do ZUS wraz z wymaganą dokumentacją chyba, że z tego ostatniego obowiązku płatnik był zwolniony. Kluczowym zatem zagadnieniem w sprawie było dokonanie oceny, czy na gruncie art. 31zp ust. 1 i 4 ustawy o COVID-19 organ właściwie zbadał, ocenił i wyjaśnił, że skarżący – jak stwierdzono w wydanych w sprawie decyzjach - nie złożył wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Należy zauważyć, że z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz.U. poz. 491), ZUS – jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej – umożliwił płatnikom składek składanie wniosków w następujących formach: - drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, - drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), - w formie papierowej – za pośrednictwem poczty, a także - osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Z powyższego wynika, że ZUS dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). Skarżący wskazał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. złożył osobiście w Inspektoracie w [...], wrzucając dokumenty do wystawionej urny. Podał – wbrew stanowisku organu – że wniosek złożył w kwietniu 2020 r., zaś do pisma reklamacyjnego z dnia 3 listopada 2020 r. dołączył kopię wypełnionego druku RDZ datowanego na 21 kwietnia 2020 r. Podniósł też, że nie miał realnej możliwości udokumentowania czynności złożenia dokumentów, z uwagi na brak kontaktu z pracownikiem ZUS. W treści decyzji organ ograniczył się natomiast do wskazania, że w jego archiwum nie odnotowano wpływu takiego wniosku strony. Nie udokumentował w złożonych aktach administracyjnych, iżby dokonał takiego sprawdzenia (brak w nich np. pisma z archiwum), ale też nie przeprowadził żadnej innej czynności sprawdzającej podnosząc, że ciężar udowodnienia okoliczności złożenia wniosku spoczywa na skarżącym. W świetle powołanych regulacji i oficjalnego umożliwienia w stanie epidemii składania wniosków o zwolnienie osobiście do skrzynki na dokumenty w placówkach ZUS Sąd uznał, że lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach obu decyzji są dalece niewystarczające, by uznać, że w sprawie dopełniono niezbędnych w świetle prawa procesowego czynności należytego wyjaśnienia sprawy. Zauważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), dalej: "usus", mają zastosowanie przepisy k.p.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – wynikające z treści w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Emanację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, użycie sformułowania "w szczególności" pozwala bowiem przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 820/17). Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym postępowaniu i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1352/18). Odnosząc powyższe regulacje procesowe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wydane w sprawie decyzje nie posiadają prawidłowych uzasadnień faktycznych, ponieważ organ ograniczył się do lakonicznego podania, że w archiwum zakładowym nie odnotowano wniosku skarżącego. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczności podnoszone przez skarżącego, nie dając równocześnie wiary jego twierdzeniom o terminowym wywiązaniu się z obowiązku złożenia wniosku i dokumentów źródłowych, pomimo że zostały one wzmocnione poprzez dołączenie do akt sprawy kopii wniosku. Należało też poddać analizie takie okoliczności, jak złożenie przez skarżącego ponaglenia do rozpoznania wniosku (reklamacji), czy wreszcie faktycznego zaniechania uiszczenia składek za okres objęty wnioskiem, podczas gdy w okresie wcześniejszym nie opóźniał się on z zapłatą. Organ nie wyjaśnił też, czy przy procedurze składania wniosków do pojemników (skrzynek podawczych) wystawionych w placówce ZUS w kwietniu 2020r., strona miała możliwość wykazania tego faktu w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień. Nie wykazano, iżby w Inspektoracie (w którym dodatkowo przeprowadzano remont) dla interesantów dostępny był pracownik, który dokonywał na wniosek zainteresowanych potwierdzenia złożenia dokumentów. Taki sposób działania pozostawałby zresztą w sprzeczności z ideą takiego rozwiązania, które w okresie locdawnu umożliwiało bezkontaktową obsługę klientów. Niemniej jednak przy takim rozwiązaniu, dla zabezpieczenia zarówno interesu płatnika, jak i organu, organ winien zadbać o zabezpieczenie nagrań z monitoringu skierowanego na urnę, by umożliwić skuteczną weryfikację twierdzeń i roszczeń. Wszelkie zaniechania i braki w należytym przygotowaniu procedury składania dokumentów powinny natomiast obciążać organ, nie zaś być przerzucane na klientów – płatników, którzy – poza własnymi twierdzeniami – mogli zostać pozbawieni realnej możliwości udowodnienia istotnego dla sprawy faktu. Na tle art. 31zp ust. 4 ustawy o COVID-19, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego sposobu składania wniosków o zwolnienie osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa", Sąd uznał, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn (skrzynek podawczych), czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków za okres, w którym skarżący – jak twierdzi – złożył wniosek. Aby skutecznie podważyć twierdzenia skarżącego, organ winien wpierw odebrać od niego szczegółowe wyjaśnienia na temat okoliczności złożenia wniosku, przedstawić własną relację co do zasad działania Inspektoratu w okresie złożenia dokumentów i dopiero następnie dokonać stosownej oceny. Takich wyjaśnień zabrakło, a bez wątpliwości mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS powinien był wyjaśnić, czy w Inspektoracie ZUS w [...], gdzie skarżący deklaruje złożenie wniosku, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej w 2020 r. do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji oraz system monitorowania czynności płatników. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy wezwanie skarżącego do złożenia stosownych szczegółowych wyjaśnień w zakresie okoliczności złożenia wniosku. Uwzględni procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w czasie deklarowanym jako data złożenia wniosku oraz szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Wskaże, czy strona mogła realnie uzyskać potwierdzenie złożenia wniosku, a jeśli tak – kto takiej czynności mógł dokonać w dniu 21 kwietnia 2020 r. Mając na względzie wskazane uchybienia organu Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się on naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.