I SA/Lu 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca),, WSA Halina Chitrosz, Protokolant Stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. 1. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dyrektor ARiMR/, po rozpatrzeniu odwołania H. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm. – k.p.a. / utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 r. / odmowa przyznania płatności jednolitej obszarowej i uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych z sankcjami /. Uzasadniał, że H. K. we wniosku o płatność zadeklarowała powierzchnię 1,22 ha działki [...], którą zadeklarowała we wniosku o płatność I. S. Wskazał na rozbieżne oświadczenia każdej z wnioskodawczyń o użytkowaniu tej powierzchni / I. S. reprezentował pełnomocnik /. Każda z nich twierdziła, że jest wyłącznym użytkownikiem zadeklarowanej powierzchni działki [...] dla przyznania płatności na 2008 r. Wskazał, że w dniu 22 stycznia 2009 r. przed organem pierwszej instancji przeprowadzono rozprawę dotyczącą ustalenia faktycznego użytkownika spornej działki w roku 2007 i 2008. Przesłuchano świadków: - M.K., który zeznał, że na północno - wschodniej części działki [.../1] znajduje się trwały użytek zielony użytkowany przez I. S.; - K. S., który zeznał, że na północno-wschodniej części działki [.../1] znajduje się łąka trwała o powierzchni 1,22 ha oraz że działka została wykarczowana w roku 2004 przez A.S., D.S., P. S. oraz K.S.; - T.K., który zeznał, że na północno-wschodniej części działki [.../1] w roku 2004 założona została plantacja orzecha i przez lata 2004, 2005, 2006, 2007 oraz 2008 "deklarowana była na niej uprawa leszczyny". W dniu 26 czerwca 2009 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, podczas której dokonano pomiarów działki [.../1]. Stwierdzono, że: działka 1 to 0,36 ha / łąka/; działka 2 to 0,76 ha /łąka/; działka 3 to 1,14 ha /łąka/; działka 6 to 0,36 ha /las/, działki 1,2,3 oraz 6 stanowią po podziale działki nr [..../4] i [..../5]; działka 4 to 1,6 ha /nie stwierdzono tu leszczyny ani pniaków po leszczynie/; działka 5 to 0,21 ha /las/; działki 4 i 5 stanowią po podziale działki nr [...]; działka 7 to 1,26 ha /las/; działka 7 stanowi po podziale działki nr [.../1]. W dniu 8 lipca 2009 r. przez organ pierwszej instancji zostało wysłane wezwanie I. S. w celu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w dniu 23 lipca 2009 r. W dniu 10 lipca o tym fakcie została poinformowana wnioskodawczyni. I. S. nie stawiła się na wezwanie. H. K. w dniu 23 lipca 2009 r. wniosła o przesłuchanie świadka J.K.oraz zakwestionowała wyniki kontroli na miejscu z dnia 26 czerwca 2009 r. W piśmie z dnia 27 lipca 2009r. / data wpływu do organu / I. S. wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w sprawie [...]. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 6 maja 2009 r. wynika, że H. K., I. S., D. K. "nabyły sporną nieruchomość na skutek umowy darowizny z dnia 15 września 1994r. w umowie tej dokonano podziału nieruchomości będącej działką nr [.../1] do korzystania w ten sposób że D. K. otrzymała do użytkowania połowę tej działki od strony południowej, zaś H.K. i I.S. połowę działki od strony północnej. Początkowo północna część tej działki nie była użytkowana, zaś w 2004 r. I. S. zaczęła użytkować północno -wschodnią część tej nieruchomości, oznaczoną jako /... / [...] /... /. Zostały wówczas usunięte zakrzaczenia na tej części nieruchomości i jest ona użytkowana jako łąka. /... / Sąd nie dał wiary twierdzeniom wnioskodawczyni, że użytkowała ona północno -wschodnią część nieruchomości odejmującą działkę nr [.../2]. Zebrane dowody przeczą temu twierdzeniu, zaś sama wnioskodawczyni nie zgłosiła żadnych dowodów w celu wykazania faktów, na które się powoływała. /.../ Rozstrzygając o przyznaniu własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], Sąd wziął pod uwagę fakt, iż ta część nieruchomości od samego początku współwłasności miała być przyznana I. S.. To właśnie ona i jej ojciec użytkują ją jako łąkę." Wezwany przez organ świadek J. K. nie stawił się. Dyrektor ARiMR wskazał art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego / Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm. – ustawa o płatnościach /. Wskazał załącznik XX do rozporządzenia Komisji /WE/ 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady /WE/ 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców / Dz. U. UE. L 345.1. ze zm. /, gdzie minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Polski została określona na 1 ha. Uzasadniał, iż płatności do gruntów rolnych przysługują podmiotowi, który między innymi posiada gospodarstwo rolne. Najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego w sensie przedmiotowym jest grunt rolny, czyli podstawowa jego jednostka jaką jest działka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia 796/2004. Gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit. b/ rozporządzenia 1782/2003, to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium Polski. Na gruncie powołanej regulacji gospodarstwo rolne traktowane jest jako jednostka lub kilka powiązanych podmiotowo jednostek produkcyjnych, zarządzanych przez producenta rolnego. Istotny jest aspekt funkcjonalny, związany z prowadzeniem produkcji w celu jej zbytu na rynku, nie tytuł prawny władania ziemią. Gospodarstwo rolne nie jest ujmowane jako kategoria prawna z zakresu prawa cywilnego, ale jako kategoria funkcjonalna, jednostka wytwórcza jako forma działalności. Definicja gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. b/ rozporządzenia 1782/2003 nie wymienia szczegółowo składników gospodarstwa. Istotnym składnikiem gospodarstwa, z uwagi na cel regulacji, są wyłącznie grunty rolne, których łączna powierzchnia minimalna została określona jako 1 ha, zaś powierzchnia minimalna działek objętych płatnościami wynosi 0,1 ha. Definicja gospodarstwa rolnego nie odwołuje się od uprawnień podmiotu względem składników gospodarstwa. W skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić nieruchomości stanowiące własność rolnika, nieruchomości będące przedmiotem innych praw rzeczowych lub obligacyjnych, nieruchomości będące w posiadaniu rolnika, z którym to posiadaniem nie wiąże się żaden tytuł prawny do gruntu. Ustawodawca unijny wspiera środkami pomocowymi nie tylko właściciela, ale każdego posiadacza gruntów rolnych, prowadzącego działalność w ramach gospodarstwa rolnego, na podstawie innego niż własność tytułu prawnego lub bez tytułu prawnego. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu art. 336-352 k.c. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie ustawy. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi wykazać prawa do gruntu, jedynie posiadanie. Ewentualne spory związane z przysługującym wnioskodawcy prawem do gruntu mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Uprawnionym do płatności jest zatem: właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela; dzierżawca gruntu rolnego; posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego / bez względu na jego dobrą czy złą wiarę i bez względu na to czy jest to posiadanie prowadzące do nabycia w wyniku dziedziczenia /. Wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Organy ARiMR oceniają czy dany podmiot, który ubiega się o przyznanie płatności spełnia przesłankę posiadania gruntu rolnego, zadeklarowanego we wniosku. Wskazał art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Uzasadniał, że nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzą skutki prawne / ciężar dowodu /. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego / całego / wskazanego we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę, uczestników postępowania. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu zostało ustalone, że H. K. nie użytkowała spornej powierzchni działki [...]. Teza organu wynika bezpośrednio z dowodów zgromadzonych podczas przeprowadzonego postępowania oraz wyjaśnień zawartych w odwołaniu. Zeznania świadków: M. K., K. S., I. S. są wiarygodne. Uzupełnia je wynik postępowania przeprowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. / postanowienie Sądu Rejonowego w B z dnia 6 maja 2009r /. Te dowody razem tworzą spójną całość. Zeznania T. K. nie są wiarygodne, ponieważ świadek nie zeznaje w jasny sposób, że działka była użytkowana a jedynie twierdzi, że uprawa była deklarowana. Świadek J. K. nie stawił się na wezwanie organu, pomimo prawidłowego wezwania. W związku z faktem, że organ pierwszej instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, organ odwoławczy odstąpił od powtórnego wzywania tego świadka. Pomimo odmiennych twierdzeń strony, teza organu została pośrednio przez stronę potwierdzona kiedy wyjaśniła, że: "W 2007 r. I. S. zajęła tę działkę [.../1], jak jeszcze rosła moja leszczyna, /.../." oraz kiedy złożyła z odwołaniem postanowienie Sądu Rejonowego w B.z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie podziału działki [.../1]. Teza organu znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu tego postanowienia / fragment zacytowany wyżej /. Dowody zgłoszone przez stronę nie potwierdzają jej deklaracji, wręcz jej przeczą. Dlatego należało ustalić, że H. K. nie była w 2008 r. faktycznym użytkownikiem spornej części działki [.../1], odpowiadającej działce [...]. 2. H. K. złożyła skargę na ostateczną decyzję Dyrektora ARiMR . Uzasadniała, że od 2004 r. otrzymywała płatności na wszystkie działki jakie deklarowała we wniosku do 2006 r. włącznie. Od 2007 r. zaczęły się problemy w związku z użytkowaniem spornej działki. W 2007 r. I. S. z części działki [.../1] usunęła leszczynę. W 2008 r. skarżąca była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła sporna działka. Od orzeczenia Sądu Rejonowego odwołała się D. K., siostra. Płatności powinien otrzymywać ten, kto pierwszy uprawiał działkę. 3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. 5. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie stanu posiadania przez skarżącą zadeklarowanej powierzchni działki [...] dla potrzeb stwierdzenia czy skarżąca spełniła przesłanki przyznania wnioskowanych płatności z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego / Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. – ustawa o płatnościach, w brzmieniu obowiązującym dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji /. 6. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1/ na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2/ wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej organ administracji publicznej: 1 / stoi na straży praworządności; 2 / jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3 / udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4 / zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. 7. Organ nie wykonał obowiązków wynikających z przedstawionego reżimu prawnego, rozpatrując wniosek H. K.. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przedstawionym reżimem prawnym. Organ przeprowadził dowód z kserokopii odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w B.z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie [...], mocą którego zostało orzeczone zniesienie współwłasności między innymi działki [.../1] przez jej fizyczny podział. Mocą tego postanowienia sporna działka [...] został przyznana na rzecz I. S.. Z kserokopii znajdującej się w aktach przedstawionych przez organ nie wynika by to postanowienie było prawomocne. Organ nie przeprowadził dowodu z akt postępowania sądowego w sprawie [...] o zniesienie współwłasności na okoliczność posiadana spornej powierzchni działki [...] / wcześniej [.../1]/ w dacie istotnej dla przyznania wnioskowanej płatności. W szczególności istotna była treść zeznań świadków oraz współwłaścicieli składanych w sprawie o zniesienie współwłasności. W przedstawionych aktach postępowania przed organem brak jest protokołów tych przesłuchań, zawierających twierdzenia świadków oraz samych współwłaścicieli. Ten brak wyklucza odniesienie ustaleń organu do treści tych zeznań. Uzasadnienie postanowienia o zniesieniu współwłasności, zawarta tam ocena dowodów, nie zwalniała organu od obowiązku wyczerpującego zgromadzenia wnioskowanych dowodów i ich wszechstronnej oceny. Sposób zniesienia współwłasności i ocena dowodów przyjęta przez Sąd Rejonowy u podstaw nieprawomocnego postanowienia o zniesieniu współwłasności, same nie wykluczają posiadania spornej powierzchni działki [...] przez H. K. w dniu istotnym w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Uzasadnienie nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego nie odnosi się do przesłanki z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, do daty w nim wskazanej. W dalszej kolejności nie odnosi się do przesłanki z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Samo uzasadnienie nieprawomocnego postanowienia o zniesieniu współwłasności nie dowodzi ustaleń organu bez analizy treści zeznań składanych w tym postępowaniu sądowym, bez uwzględnienia treści całokształtu materiału dowodowego oferowanego organowi przez stronę. W przedstawionych aktach postępowania przed organem nie ma protokołów zawierających zeznania świadków przesłuchanych w toku postępowania przed organem / zob. uzasadnienie zaskarżonej decyzji /. Brak tych protokołów nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy te dowody zostały przeprowadzone w sprawie H. K. wszczętej jej wnioskiem o przyznanie płatności na 2008 r., czy H. K. miała zapewnioną możliwość korzystania z praw strony postępowania. Nie pozwala stwierdzić jaka była treść tych zeznań. Nie pozwala odnieść ustaleń organu do treści złożonych zeznań w postępowaniu przed organem. Stwierdzone braki nie pozwalają ocenić legalności ustaleń faktycznych organu, przyjętych u podstaw zaskarżonej decyzji, w następstwie legalności zastosowania prawa materialnego. W tych okolicznościach kontrolowanego postępowania dowolne jest stanowisko organu, że pominięcie dowodu z zeznań J. K. było uzasadnione wyjaśnieniem spornej okoliczności posiadania działki [...]. Dopiero całokształt zgromadzonych dowodów / przy respektowaniu prawa strony do inicjatywy dowodowej /, następnie wszechstronna ocena tego materiału dowodowego pozwoli na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wniosku H. K., w sposób odpowiadający prawu. 8. Wskazane braki istotnie naruszają art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach, w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy w rozumieniu przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – ustawa p.p.s.a. /. Stwierdzone istotne naruszenia przepisów postępowania przed organem, luki postępowania wyjaśniającego skutkują dowolnością oceny dowodów, w następstwie ustaleń faktycznych przyjętych przez organ u podstaw zaskarżonej decyzji. Nie pozwoliły na sądową kontrolę zastosowania prawa materialnego przez organ. 9. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien usunąć stwierdzone uchybienia przepisom postępowania i zgodnie z prawem ustalić czy H. K. spełnia przesłanki przyznania wnioskowanych płatności. To ustalenie powinno być rezultatem prawidłowego zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach. 10. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 tej ustawy.