I SA/Lu 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą R. D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. W dniu [...] r. Zakład wydał decyzję o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, od której w dniu [...] września 2020r. złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład ustalił, że skarżący nie złożył w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za okres kwiecień i maj 2020 r. Tymczasem, art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stanowi, że płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. pod warunkiem przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Dokonując ponownej analizy sprawy Prezes Zakładu ustalił, że dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone 4 sierpnia 2020 r., a więc po obowiązującym terminie, przy czym skarżący nie był zwolniony z obowiązku ich składania. W związku z tym ustawowy warunek do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek nie został spełniony. Zawiadomieniem z [...] października 2020 r. (doręczonym [...] października 2020 r.) Zakład poinformował płatnika o zakończeniu postępowania, a także możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z prawa tego jednak nie skorzystał. Organ podkreślił, że w kontekście ustawowych warunków przyznania ulgi, nie może uwzględnić wskazywanych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej oraz wyjaśnień, że skarżący nie wiedział o opóźnieniach w wysyłaniu deklaracji, ponieważ zajmuje się tym księgowy. Zwolnienie z opłacania składek nie jest uzależnione od sytuacji finansowej rodziny, zaś płatnik składek, zgodnie z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, ma obowiązek terminowego przesyłania dokumentów rozliczeniowych. R. D. złożył skagę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]. Wniósł o unieważnienie decyzji. W jego ocenie, rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe, z góry uzgodnione, nie oparte na faktach. Narusza prawo i zaufanie do organów państwa. Według płatnika, stanowisko organu doprowadzi jego rodzinę i prowadzoną działalność gospodarczą do zubożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, czego skutkiem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i ją poprzedzającej. Obie bowiem decyzje obarczone są tymi samymi deficytami, które wykluczają pozytywną ocenę ich legalności. Zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zd. drugie k.p.a., fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści Z akt sprawy wynika, że organ na podstawie zapisów konta płatnika przyjął, iż skarżący nie złożył stosownych dokumentów ZUS-DRA i ZUS -DRA II w terminie do 30 czerwca 2020r., a zatem – według oceny organu - nie dopełnił warunków formalnych z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Złożył je dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., czego nie można uznać za wywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w przepisie, szczególnie że płatnik nie korzystał ze zwolnienia z obowiązku złożenia dokumentów. Równocześnie brak jest jakiegokolwiek wskazania w aktach administracyjnych, by skarżący przed upływem terminu, o którym mowa, był wzywany przez organ do złożenia brakujących dokumentów lub też uprzedzany o skutkach ich niezłożenia. Jak już podniesiono, przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 określa zasady, na jakich przyznane może zostać zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Wynika z niego, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podkreślenia wymaga, że podstawą orzekania przez Sąd są akta sprawy, których częścią są akta administracyjne przesłane wraz ze skargą przez organ. Akta te są zbiorem dokumentów odzwierciedlających przebieg postępowania przed organem. Winny one obrazować wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania. Oznacza to obowiązek dołączenia i zabezpieczenia w aktach wszystkich dokumentów stanowiących dowody, pism wymienianych pomiędzy stronami, jak też notatek urzędowych np. z przeprowadzonych rozmów telefonicznych lub osobistych z pracownikiem organu. Skarżący nie zaprzeczył, że za kwiecień i maj 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowych we wskazanych w ustawie terminach. Złożył je ze znacznym opóźnieniem. Przedwczesnym jednak w ocenie Sądu jest stwierdzenie, że z tego względu nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r., zważywszy w szczególności na całkowicie zignorowany przez organ przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 i wypływające z niego obowiązki organu, odnoszące się nie tylko do terminów procesowych, ale i materialnych (przepis ten znajduje zastosowania do całego okresu trwania pandemii i zastępuje uchylony z dniem 23 maja 2020 r. przepis art. 15 zzr tej ustawy, który w okresie od 14 marca 2020 r. zawieszał bieg terminów prawa administracyjnego, a zatem strona w okresie obowiązywania tego uregulowania miała prawo nie czuć się nawet zobowiązana do wykonywania obowiązku, o którym mówi w decyzji organ). Skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek w dniu [...] kwietnia 2020 r., a zatem daleko przed terminem złożenia dokumentów, który upływał 30 czerwca 2020 r. Niezależnie jednak od powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy są też obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat ZUS dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), ZUS od dnia 4 maja 2020r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ od 4 maja 2020 r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, zamieszczenie na stronie internetowej ZUS komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 306/21). W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność wypełnienia przez organ obowiązków, o jakich mowa powyżej. Wprawdzie organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. poinformował płatnika o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (z czego nie skorzystał), jednak w aktach sprawy brak jest dowodu na tę okoliczność – organ nie dołączył pisma z [...] października 2020r. ani dowodu jego doręczenia. Nie wyjaśniono też, czy organ przed upływem terminu do złożenia wymaganych dokumentów, czyli przed 30 czerwca 2020 r. informował płatnika o tym wymogu i o skutkach braku ich złożenia. Powyższe uchybienie organu świadczy o naruszeniu obowiązku, którym mowa w art. 9 k.p.a. (zasada informowania) oraz art. 79a § 1 k.p.a., tj. wyjaśnienia stronie przed wydaniem decyzji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu (a takie stanowisko zajmują sądy administracyjne w sprawach analogicznych), również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniony z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Było to przecież możliwe, zważywszy na fakt złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed upływem terminu, skarżący bez wątpliwości miałaby szansę terminowo przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Tymczasem zaniedbanie organu obciążyło wyłącznie skarżącego. Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego niezbędnym jest powtórzenie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez ZUS, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na skarżącym w całym okresie, którego dotyczy wniosek ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, którego ten nie wykonał. Organ wyjaśni też, czy przed 30 czerwca 2020 r. informował skarżącego o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej i czy wzywał go do uzupełnienia tego braku (nawet jeśli wezwanie to zostało wystosowane po 30 czerwca 2020 r.). Rozważy zastosowanie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (Dz.U. poz. 2255), który – co już wskazano - stosuje się do całego okresu obowiązywania stanu pandemii. Z tych względów Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu z [...] r.