I SA/Lu 212/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi F. w L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 8 lutego 2022 r. nr 0601-IEE.711.10.2022.2 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, dalej: "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej", "organ nadzorczy", po rozpatrzeniu zażalenia F. L., dalej: "Fundacja", "skarżąca", utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w L., dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego", "organ egzekucyjny", z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi wobec Fundacji postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 28 lutego 2017 r., obejmującego obowiązek zwrotu środków przyznanych z funduszy Unii Europejskiej, wystawionego przez D. L., dalej: "Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy", "wierzyciel". Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. wierzyciel powiadomił o wydaniu przez Ministra Rozwoju i Finansów postanowienia z dnia 9 marca 2017 r. wstrzymującego wykonanie decyzji tego Ministra z dnia 25 stycznia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie zwrotu przez Fundację środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, na skutek czego Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Z kolei postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne i zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego Fundacji w Banku Spółdzielczym w P., zaś kolejnym zawiadomieniem z tej samej daty - wierzytelności z rachunku bankowego w [...] S.A. Wskazane wyżej postanowienie w sprawie podjęcia postępowania egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr [...] oraz odpisami zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych zostały doręczone Fundacji 14 czerwca 2021 r. W dniu 21 czerwca 2021 r. Fundacja złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jako podstawę zarzutu wskazała ona przedawnienie obowiązku, powołując art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", a w związku z tym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Na skutek wystąpienia do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów, Wojewódzki Urząd Pracy postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. uznał zarzuty wniesione przez Fundację za nieuzasadnione, co spowodowało wydanie przez organ egzekucyjny 25 sierpnia 2021 r. postanowienia w sprawie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W zażaleniu Fundacja podtrzymała zarzut przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak ostatecznego stanowiska wierzyciela. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, tj. postanowienia SKO w Lublinie z dnia 10 listopada 2021 r., organ egzekucyjny wydał w dniu 8 grudnia 2021 r. postanowienie w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W ponownym zażaleniu Fundacja zarzuciła, że organ egzekucyjny niesłusznie podzielił pogląd SKO, że termin przedawnienia należy liczyć od dnia zakończenia finansowania tego programu, czyli od 20 listopada 2017 r., oraz że w okresie od 28 lutego 2017 r. do 17 maja 2021 r. doszło do zawieszenia biegu przedawnienia, zaś 8 czerwca 2021 r. do jego przerwania. W uzasadnieniu zażalenia Fundacja podniosła, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, że terminu przedawnienia nie należy liczyć od momentu ostatecznego zakończenia programu. Skoro początek biegu przedawnienia, według powołanego przepisu następuje "...od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości..." a ostateczne stwierdzenie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków pieniężnych przyznanych Fundacji nastąpiło w decyzji administracyjnej wydanej przez Ministra Rozwoju i Finansów w dniu 25 stycznia 2017 r., to w ocenie Fundacji wydanie decyzji jest początkiem biegu 4-letniego okresu przedawnienia z art. 3 ust. 1 akapit 1 ww. rozporządzenia Rady. Przedawnienie roszczeń Wojewódzkiego Urzędu Pracy wobec Fundacji nastąpiło więc 1 lutego 2021 r. Odnosząc się z kolei do kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia Fundacja stwierdziła, że jedyną podstawą prawną uzasadniającą zastosowanie tej instytucji jest art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej. Zgodnie zaś z tą regulacją do przerwania biegu terminu przedawnienia mogło dojść dopiero 8 czerwca 2021 r., kiedy doszło do zajęcia rachunku bankowego, czyli już po upływie okresu przedawnienia. Fundacja zwróciła też uwagę, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż zawieszenie wykonania decyzji administracyjnej, skutkuje automatycznie zawieszeniem biegu przedawnienia. Uważa ona, że bieg 4-letniego okresu przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr [...], rozpoczął się 31 stycznia 2017 r, czyli w momencie doręczenia zobowiązanemu decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r., a zatem upłynął 1 lutego 2021 r. Natomiast wszczęcie egzekucji, które mogłoby spowodować przerwanie biegu przedawnienia w rozumieniu art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, nastąpiło 8 czerwca 2021 r., już po upływie okresu przedawnienia. Utrzymując w mocy stanowisko organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał w pierwszej kolejności na przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. ze względu na treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070 ze zm.), dalej: "ustawa zmieniająca". Następnie organ nadzorczy przytoczył treść art. 33 § 1 u.p.e.a., wskazując, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym, mianowicie wyłącznie okoliczności enumeratywnie wskazane w art. 33 § 1 u.p.e.a., zgłoszone w ciągu 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zatem wszelkie okoliczności niemieszczące się w katalogu zarzutów oraz zgłoszone po upływie 7-dniowego terminu, np. na etapie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów, nie podlegają merytorycznej ocenie w przedmiotowym postępowaniu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał też, że stosownie do art. 34 § 1 powołanej ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 34 § 4 u.p.e.a. W kontekście powyższego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że organ egzekucyjny, przed rozpatrzeniem zarzutów, wypełniając dyspozycję art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., uzyskał stanowisko wierzyciela, tj. Wojewódzkiego Urzędu Pracy, który postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez Fundację. Na to postanowienie wierzyciela Fundacja wniosła zażalenie do SKO w Lublinie, wskutek czego SKO w dniu 10 listopada 2021 r. wydało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Mając na względzie treść ostatecznego stanowiska wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał wskazane wyżej postanowienie z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. Stanowisko wierzyciela zostało obszernie przytoczone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślając, że stanowisko zawarte w ostatecznym postanowieniu wierzyciela jest wiążące zarówno dla organu egzekucyjnego jak i dla Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jako organu nadzorczego, Dyrektor wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przeprowadzone zaś z urzędu przez organ egzekucyjny badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy egzekucja obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie albo jego doręczenie nie było wymagalne. Organ nadzorczy wskazał, że wierzyciel nie zgodził się z argumentacją Fundacji odnośnie do terminu początku biegu przedawnienia do wydania decyzji określającej, którego nie można utożsamiać z dniem otrzymania dofinansowania w ramach projektu "Liderzy ekonomii społecznej". Zaznaczył też, że każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość. Zgodnie zaś z art. 35e ust, 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, obowiązek beneficjenta w zakresie poddania się kontroli trwa od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia, w którym upływa 3 lata od zamknięcia programu operacyjnego lub do dnia upływu 3. lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. Nie można zatem przyjąć, by po upływie 4. lat od daty płatności transz w projekcie, kontrole miały charakter wyłącznie stwierdzający, bez możliwości wywołania skutków i stosowania określonych środków prawnych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte skutecznie wobec zobowiązanego dopiero 14 czerwca 2021 r., a więc po upływie terminu przedawnienia, organ nadzorczy uznał je za bezzasadne. Wskazał, że postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 marca 2017 r., które wstrzymywało wykonanie decyzji tego organu z dnia 25 stycznia 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie zwrotu przez Fundację środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, nie wykluczało możliwości nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności. Nie była to bowiem czynność egzekucyjna bezpośrednio zmierzająca do wykonania obowiązku. Tym samym, w okresie wstrzymania wykonania decyzji, organ mógł dokonywać w ramach postępowania egzekucyjnego czynności poprzedzające wszczęcie samej egzekucji, w tym nadać klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu, a także zawiesić i podjąć postępowanie egzekucyjne. Organ nadzorczy wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, iż przyznana zobowiązanemu ochrona obejmowała okres od dnia wydania postanowienia z dnia 9 marca 2021 r. do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie o sygn. akt I GSK 2470/18 oddalającego skargę kasacyjną zobowiązanego od wyroku sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r., w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, tj. do dnia 12 marca 2021 r., stwierdzić należy, że organ egzekucyjny w tym czasie nie powinien podejmować czynności egzekucyjnych, czyli takich czynności, które skutkowałyby wykonaniem zobowiązania, przez co pozbawiłyby zobowiązanego przyznanej mu ochrony. Tak też było w niniejszej sprawie. Postanowienie w sprawie podjęcia postępowania egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr [...] oraz odpisami zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych zostały doręczone Fundacji 14 czerwca 2021 r. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, czyli 2 marca 2017 r. Z kolei wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 8 czerwca 2021 r. z chwilą doręczenia Bankowi [...] w P. zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego Fundacji. Środek egzekucyjny został więc zastosowany po ustaniu przeszkody formalnej. W dniu 31 maja 2021 r. wpłynął bowiem do urzędu - jak już wyżej wspomniano - wniosek wierzyciela w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. We wniosku wierzyciel powiadomił organ egzekucyjny, że Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 2470/18, oddalił skargę kasacyjną Fundacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 675/17, w sprawie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 sierpnia 2016 r., co skutkowało utratą mocy postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Fundacja, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie umorzenie postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. UE. L1995.312.1), przez ustalenie błędnego początku biegu przedawnienia oraz zastosowanie instytucji przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia. W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała stanowisko wierzyciela w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. W ocenie skarżącej niezasadne jest też stanowisko wierzyciela, że doszło do przerwania biegu przedawnienia wskutek wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r. Skarżąca zakwestionowała również pogląd wierzyciela, że przerwanie biegu przedawnienia następuje także wskutek wydania orzeczenia przez sąd administracyjny. W jej ocenie sądy nie są organami władzy w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Orzeczenie sądu zatem nie wywołuje skutku w postaci przerwania biegu przedawnienia. W ocenie skarżącej przedawnienie nie mogło nastąpić, z uwagi na zastosowanie środka zabezpieczającego, w postaci zawieszenia wykonania decyzji Ministra. Ponadto skarżąca podkreśliła, że przepisy u.p.e.a., nie przewidują, aby zawieszenie postępowania egzekucyjnego powodowało jakiekolwiek skutki materialnoprawne na bieg terminów przedawnienia, w tym jego zawieszenie lub przerwanie. Tak więc, wg skarżącej, nawet w oparciu o treść art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, wszczęcie zarówno postępowania egzekucyjnego, jak również wszczęcie egzekucji nie spowodowało przerwania biegu terminu przedawnienia. W konsekwencji zaś, jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte, to powinno być umorzone, jeżeli wystąpiła przesłanka z art. 59 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie zobowiązania, które wygasło wskutek przedawnienia. W takiej sytuacji wierzyciel powinien uwzględnić przedawnienie z urzędu i wnioskować o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skarga nie zasługuje więc na uwzględnienie, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć także należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z treścią art. 34 § 5 u.p.e.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Postanowienie organu nadzorczego w sprawie zgłoszonych zarzutów mieści się zatem w katalogu orzeczeń objętych treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na przepisy mające zastosowanie w sprawie, dotyczące zarówno postępowania przed sądem administracyjnym, jak też przepisy u.p.e.a. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym w art. 7. ustawy zmieniającej z dniem 30 lipca 2020 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Przed tą zmianą wskazany przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a przewidywał orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem jednak postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Nie oznacza to, że postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu pozostawało poza kontrolą sądową. Sądowa kontrola wykonywana jednak była w ramach kontroli postanowień organu egzekucyjnego, dla którego postanowienie wierzyciela we wskazanym zakresie, dotyczące egzekucji należności pieniężnych, jest wiążące. Zgodnie z treścią art. 25. ustawy zmieniającej, do postępowań sądowych w sprawach dotyczących postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 7, tj. p.p.s.a., i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie, jak wyżej wskazano, 30 lipca 2020 r., co wynika z treści art. 29 tej ustawy. Przewiduje on bowiem, że z określonymi wyjątkami (nie dotyczącymi jednak art. 7 ustawy zmieniającej, więc zmiany p.p.s.a.), ustawa ta wchodzi w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia, które dokonane zostało w Dz.U. z 2019 r. poz. 2027 z dnia 29 października 2019 r. W pojęciu: "sprawa dotycząca postępowania egzekucyjnego", zdaniem Sądu, mieści się sprawa wywołana wniesieniem skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnotować więc należy, iż skargę na postanowienie organu nadzorczego z dnia 8 lutego 2022 r., datowaną na 21 marca 2022 r., Fundacja nadała do organu nadzorczego przesyłką poleconą w dniu 22 marca 2022 r. korzystając z usług Poczty Polskiej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga, wraz z aktami postępowania, przekazana została przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej 21 kwietnia 2022 r. Oznacza to, że postępowanie sądowe w tej sprawie zostało wszczęte po 30 lipca 2020 r. W tym postępowaniu przez sądem administracyjnym mają więc zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wynikają z tego dwojakiego rodzaju konsekwencje. Po pierwsze, zgodnie z aktualną treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., na ostateczne postanowienie, którego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu oraz postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przysługują odrębne skargi do sądu administracyjnego. Kontrola ich zgodności z prawem przez sąd administracyjny odbywa się zatem w odrębnych postępowaniach sądowych, uruchamianych odrębnymi skargami. Po drugie, co trzeba podkreślić, sąd administracyjny nie wykonuje już zatem pośredniej kontroli wskazanego postanowienia wierzyciela w ramach postępowania ze skargi na postanowienie organu nadzorczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, uznające zarzuty za nieuzasadnione. Dodać w tym miejscu trzeba, że na ww. postanowienie SKO z dnia 10 listopada 2021 r., utrzymujące w mocy ww. postanowienie wierzyciela, tj. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, z dnia 8 lipca 2021 r., wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 4/22, skargę oddalił (ze względu na wniesioną skargę kasacyjną wyrok ten nie jest prawomocny). Przechodząc z kolei do analizy stanu prawnego mającego zastosowanie do postępowania egzekucyjnego, tj. przepisów u.p.e.a., zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, tj. u.p.e.a., i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnotować też można, że ustęp 2. pkt 2 ustawy zmieniającej przewiduje, iż do samej egzekucji z rachunku bankowego wszczętych po wejściu w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w dniu 2 marca 2017 r., kiedy to organowi egzekucyjnemu doręczony został wniosek wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym z dnia z 28 lutego 2017 r. Z kolei wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 8 czerwca 2021 r., z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego Fundacji. Dla porządku dodać w tym miejscu trzeba, że postanowienie w sprawie podjęcia postępowania egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr [...] oraz odpisami zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych, zostały doręczone Fundacji w dniu 14 czerwca 2021 r. Mając na względzie treść art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 30 lipca 2020 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, do postępowania egzekucyjnego, w ramach którego wydane zostało zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, należało stosować przepisy u.p.e.a. sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniającą, jak trafnie przyjął organ egzekucyjny i organ nadzorczy. Trzeba zatem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 33 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu mającym zastosowanie, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Jak z kolei wynika z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być zgłoszone do organu egzekucyjnego przez zobowiązanego w terminie 7. dni od doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Skarżąca, wnosząc 21 czerwca 2021 r., zatem w terminie 7 dni od doręczenia jej odpisu tytułu wykonawczego, co nastąpiło w dniu 14 czerwca 2021 r., zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, odwołała się do art. 33 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., twierdząc, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia 28 lutego 2017 r. nr 3/2017 nie istnieje. Na tej podstawie skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego. Wskazała ona, że jej zdaniem roszczenie wierzyciela o zwrot środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w ramach programu "Liderzy ekonomii społecznej" uległo przedawnieniu. Wg skarżącej wynika to z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1955 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (D.Urz. UE. L 1995.312.12.1), który wprowadza 4-letni okres przedawnienia od uzyskania bezprawnie uzyskanej pomocy, licząc od momentu jej udzielenia. Jak zaznaczyła skarżąca, środki finansowe były jej przekazywane w transzach, począwszy od 19 grudnia 2012 r. do 4 listopada 2013 r. Przyjmując zaś nawet tę ostatnią datę, to stwierdzić trzeba, że przedawnienie nastąpiło 4 listopada 2017 r. Wskazała również skarżąca, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołany przepis rozporządzenia Rady, jako przepis szczególny, ma pierwszeństwo przez uregulowaniami krajowymi i dopuszcza jedynie ustalenie krótszych terminów przedawnienia. Nawet jednak gdyby przyjąć, że do terminu przedawnienia ma zastosowanie przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, termin przedawnienia przypadałby na 31 grudnia 2018 r. Ponadto skarżąca poniosła, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 lutego 2017 r., któremu nadano klauzulę wykonalności w dniu 24 marca 2017 r., więc po wydaniu przez Ministra Rozwoju i Finansów postanowienia z dnia 9 marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji tego organu z dnia 25 stycznia 2017 r. w sprawie zwrotu otrzymanych środków. Wobec tego klauzula wykonalności nie powinna zostać nadana. Ponadto do skutecznego wszczęcia egzekucji nie wystarczy powiadomienie o jej wszczęciu przez organ egzekucyjny. Konieczne jest także dokonanie czynności egzekucyjnej, np. zajęcie rachunku bankowego. Nastąpiło to zaś dopiero 8 czerwca 2021 r. Dodać należy, że z treści art. 59 § 1 u.p.e.a. powołanego przez skarżącą przy wniesieniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wynika, iż postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W piśmie zawierającym zarzuty skarżąca zatem nie kwestionuje, że zaistniał obowiązek zwrotu przez nią środków otrzymanych w ramach programu "Liderzy ekonomii społecznej". Nie twierdzi też ona, że obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym został wykonany. Skarżąca uważa natomiast, że doszło do przedawnienia roszczenia wierzyciela. Zarzuca również, że nie mogło dojść do nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli wykonalności ze względu na wstrzymanie wykonania decyzji o zwrocie środków. W tym miejscu trzeba więc zauważyć, że powołanie się przez skarżącą przy wnoszeniu zarzutów na przepis art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest zupełnie oderwane od przedstawianego przez nią uzasadnienia. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Argumentacji skarżącej przedstawionej w piśmie wnoszącym zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej odpowiadałby natomiast przepis zawarty w pkt 2. Przewiduje on m.in. umorzenie postępowania egzekucyjnego w przypadku gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu. Powołanie się przez skarżąca na tą okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania egzekucyjnego byłoby spójne ze zgłoszonym przez nią zarzutem z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., opartym na argumentacji, że obowiązek zwrotu środków finansowych wynikający z decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r. w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, wygasł ze względu na przedawnienie. Jak z kolei wynika z treści art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. § 4. artykułu 34 u.p.e.a. przewiduje zaś, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika zaś, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na podstawie tego przepisu w piśmiennictwie (por. P.M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2021, teza 3. kom. do art. 29) sformułowany został pogląd o istnieniu dwóch rodzajów przesłanek dopuszczalności egzekucji, tj. przesłanek dopuszczalności wszczęcia i przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych bada przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Istnienie przesłanek dopuszczalności prowadzenia egzekucji jest zaś przedmiotem badania w innych trybach, przewidzianych z art. 33 i art. 59 u.p.e.a. Wyróżnia się dwa rodzaje przesłanek: pozytywne i negatywne. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, w literaturze przedmiotu zalicza się: 1) istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej, 2) tytuł wykonawczy jest wystawiony przez uprawniony organ, 3) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 4) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych. Katalog ten uzupełnia się o następujące przesłanki: 1) tytuł wykonawczy musi spełniać wymagania art. 27 u.p.e.a., 2) osoba wskazana jako zobowiązany w tytule faktycznie jest tym zobowiązanym, 3) wskazanie przez wierzyciela środka egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, 4) nieprzedawnienie się obowiązku. Z kolei do przesłanek negatywnych zalicza się okoliczności wynikające z treści art. 59 § 1 u.p.e.a. Należy do nich m.in. brak wymagalności obowiązku, jego umorzenie lub wygaśnięcie z innego powodu albo sytuacja, w której obowiązek nie istniał. Z przytoczonych wyżej przepisów u.p.e.a. wynika, że istotnym elementem postępowania wywołanego skutecznym wniesieniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, mającej charakter ostateczny. Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i ewentualnie obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Dodać trzeba, że przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, również organ nadzorczy związany jest stanowiskiem wierzyciela. Uprawnienia tego organu nie obejmują kompetencji do kontroli stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowanie egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 359/12 i sygn. akt II FSK 1262/12, z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/05). W sprawie niniejszej organ egzekucyjny przed wydaniem postanowienia z dnia 8 grudnia 2021 r., utrzymanego w mocy przez zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 8 lutego 2022 r., uzyskał ostateczne stanowisko wierzyciela, tj. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy, w zakresie zgłoszonych zarzutów, wyrażone w postanowieniu SKO z dnia 10 listopada 2021 r. SKO wskazanym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Fundacji na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 8 lipca 2021 r. stwierdzającego niezasadność zarzutów, utrzymało w mocy to postanowienie wierzyciela. Odnotować trzeba dodatkowo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołanym już wyżej wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 4/22, oddalił skargę na postanowienie SKO z dnia 10 listopada 2021 r., uznając rozstrzygnięcie podjęte przez SKO za zgodne z prawem. Wyrok ten, ze względu na wniesienie skargi kasacyjnej, nie jest prawomocny. Naczelnik Urzędu Skarbowego, wydając jako organ egzekucyjny postanowienie z dnia 8 grudnia 2021 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów, uznające te zarzuty za nieuzasadnione, oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, wydając jako organ nadzorczy zaskarżone postanowienie z dnia 8 lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, powołując przepis art. 34 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, odwołując się obszernie do stanowiska wierzyciela wynikającego z ostatecznego postanowienia uznali, że nie doszło do przedawnienia roszczenia wierzyciela. Organy wskazały również, że postanowienie w sprawie podjęcia postępowania egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr 3/2017 oraz odpisami zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych zostały doręczone Fundacji w dniu 14 czerwca 2021 r. Zaznaczając zaś, że pojęcia: "postępowanie egzekucyjne" oraz "egzekucja administracyjna" nie są tożsame, organy przyjęły, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, czyli 2 marca 2017 r. Z kolei wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu 8 czerwca 2021 r., tj. z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego Fundacji. Środek egzekucyjny, jak podkreślił organ nadzorczy, został zastosowany po ustaniu przeszkody formalnej do wszczęcia egzekucji. W dniu 31 maja 2021 r. wpłynął bowiem do urzędu wniosek wierzyciela, tj. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. We wniosku wierzyciel powiadomił organ egzekucyjny, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 2470/18 oddalił skargę kasacyjną Fundacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 675/17 w sprawie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 22 sierpnia 2016 r., co skutkowało utratą mocy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, ze zarówno w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., jak w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2022 r., skarżąca konsekwentnie podnosi, jako istotną, tę samą argumentację. Twierdzi bowiem, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej, zastosowanie błędnego początku biegu terminu przedawnienia oraz zastosowanie instytucji przerwania i zawieszenia biegu okresu przedawnienia i w wyniku tego błędne przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia wierzyciela. Dodać można, że taką samą argumentację, opartą na tych samych przepisach rozporządzenia Rady, skarżąca podnosiła w postępowaniu w sprawie stanowiska wierzyciela oraz w skardze na postanowienie SKO z dnia 10 listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że niezależnie od tego, jak szeroko ujmuje się obowiązek organu egzekucyjnego wynikający z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., okoliczność istnienia i wymagalności obowiązku skarżącej objętego tytułem wykonawczym została zbadana przez wierzyciela, który wyraził w tym zakresie swoje stanowisko i ma ono charakter ostateczny, przy czym walor ostateczności uzyskało ono przed wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia z dnia 8 grudnia 2021 r., uznającego zarzuty za nieuzasadnione, utrzymanego w mocy przez zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Co więcej, wprawdzie jeszcze nieprawomocnie, jednak ostateczne stanowisko wierzyciela ocenione zostało, jako zgodne z prawem przez sąd administracyjny. Jak już była o tym wyżej mowa, organy: egzekucyjny i nadzorczy, związane są ostatecznym stanowiskiem wierzyciela. Nie mogły więc przyjąć, wbrew ostatecznemu stanowisku wierzyciela, by doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu środków i na tej podstawie uznać zarzuty za uzasadnione oraz w konsekwencji umorzyć postępowanie egzekucyjne. Stanowisko wierzyciela, na co także wyżej Sąd zwrócił uwagę, w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie może być badane przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą na postanowienie organu nadzorczego wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego. Mając na względzie powyższe oraz nie znajdując innych powodów uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.