I SA/Lu 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędziowie SO del. Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca),, WSA Andrzej Niezgoda, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., Dyrektor Izby Skarbowej w L., po rozpoznaniu zażalenia P. P. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadzi wobec podatnika postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego w dniu 24 czerwca 2008 r. przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział w L. Placówka Terenowa w P. tytułu wykonawczego numer [...]. Tytułem tym objęto zaległe składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2002 r. do III kwartału 2003 r., wynikające z decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...]. Odpis ww. tytułu wykonawczego doręczono podatnikowi w dniu 28 stycznia 2009 r. W celu wyegzekwowania należności objętych ww. tytułem, organ egzekucyjny, zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] dokonał zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie o zajęciu P. P. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. pismo z dnia 9 sierpnia 2014 r., w którym oświadczył, że "nie uznaje zajętej wierzytelności i oczekuje zwrotu zajętej nadpłaty". Poinformował, że wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w L. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zobligował jego ojca – R. P. do uregulowania zaległych należności KRUS oraz "unieważnił zaległe należności za okres od dnia 10 października 2002 r. do 31 grudnia 2003 r., ze względu na przedawnienie terminów". Zarzucił, że KRUS nie akceptuje tego wyroku, przedkładając swoją interpretację prawa nad wyrok sądowy. Wobec wątpliwości co do charakteru tego pisma, wezwaniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. I nr [...] organ egzekucyjny zwrócił się do podatnika o sprecyzowanie zawartego w nim żądania. Udzielona odpowiedź z dnia 18 sierpnia 2014 r. nie wskazała jednak w sposób jednoznaczny intencji pisma. Podatnik zgłosił w nim żądanie udzielenia informacji: o wysokości kwoty przekazanej do KRUS, wskazania podstawy prawnej dokonanego zajęcia oraz przekazania zajętej kwoty do KRUS, a także wskazania "kto jest zobowiązanym". W tej sytuacji, Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, zakwalifikował pismo podatnika z dnia 9 sierpnia 2014 r. jako wniosek o umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela - KRUS - o informacje niezbędne do rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr [...] wierzyciel wskazał, iż wystawiony tytuł wykonawczy jest poprawny. Został on sporządzony na podstawie decyzji, która jest prawomocna, a należności są wymagalne. Wierzyciel wyjaśnił, że wskazany przez podatnika wyrok z dnia 2 czerwca 2011 r. dotyczył decyzji w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z dnia 13 lipca 2009 r. znak: [...]. Ojciec P. P. nie ponosi odpowiedzialności za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 10 października 2002 r. do 31 grudnia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. odmówił umorzenia prowadzonego wobec P. P. postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 18 września 2014 r. podatnik wniósł do organu egzekucyjnego zażalenie na ww. rozstrzygnięcie. Dyrektor Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku podatnika z dnia 9 sierpnia 2014 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie podatnik złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia w całości, "umorzenie sprawy, bądź spowodowanie jej umorzenia w oparciu o jego bezzasadność". W uzasadnieniu podniósł, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego nie zostało oparte na nowym dowodzie, uzasadniającym wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zarzucił, że tytuł wykonawczy nie posiada mocy prawnej, gdyż został wystawiony przez KRUS Oddział Regionalny w L. Placówka Terenowa w P., która nie posiada osobowości prawnej. Podkreślił, że osobowość prawną posiada tylko Prezes KRUS, zaś wszelkie czynności podjęte przez Prezesa KRUS przed dniem 12 października 2011 r., kiedy uprawomocnił się wyrok Sądu Okręgowego w L. dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] nie posiadają umocowania prawnego. Nadto wszystkie decyzje wydane po dniu 12 października 2011 r. były dotknięte wadami prawnymi i zostały uchylone przez Sąd Wojewódzki w L., od 1 października 2002 r. do 12 listopada 2014 r. upłynęło ponad jedenaście lat, co oznacza przedawnienie obowiązku. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w 2008 r., nieaktywnego do 2014 r. powinno być umorzone z uwagi na przedawnienie, Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w L. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w całości. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest tym żądaniem i nie jest władny do zmiany zarówno kwalifikacji prawnej żądania strony, jak i jego zakresu. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, organ administracji musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora, dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03, LEX nr 113578). Jednocześnie obowiązkiem organu jest, w myśl zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę przy użyciu wykładni literalnej, a także przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie możne zatem poprzestać wyłącznie na literalnym odczytaniu złożonego przez stronę wniosku, lecz winien rzetelnie i skrupulatnie ustalić stan faktyczny sprawy i w tym kontekście dokonać jego kwalifikacji. Po analizie treści pism z dnia 9 i 18 sierpnia 2014 r. oraz zgromadzonych w sprawie akt, Dyrektor Izby Skarbowej w L. uznał, iż intencją podatnika było wyrażenie swojego sprzeciwu wobec dokonanego przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. W tej sytuacji zakwalifikowanie pisma przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. jako żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego i wydanie na podstawie art. 59 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego było w ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe. Organ przypomniał, że postępowanie egzekucyjne jest wszczynane w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków i ma charakter przymusowy. W celu wyegzekwowania należności, organ egzekucyjny dokonuje u dłużnika zajęcia wierzytelności na poczet zobowiązania. Przez zajęcie egzekucyjne rozumie się czynność organu egzekucyjnego, na podstawie której następuje odebranie zobowiązanemu swobody rozporządzania przysługującym mu prawem majątkowym. Działanie to jest niezależne od zobowiązanego, tj. nie wymaga jego zgody lub akceptacji. Nie ma znaczenia, że zobowiązany kwestionuje zasadność zajęcia. Wystarczy, że zajęcie zostało dokonane przez uprawniony organ we właściwej formie. Zobowiązany nie ma zatem prawnych możliwości wypowiedzieć się w kwestii uznania dokonanego zajęcia. Wobec powyższego, złożone przez podatnika oświadczenie, w którym nie zgadza się na dokonane zajęcie, zdaniem organu nie ma wpływu na dokonaną czynność zajęcia i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wobec tego organ stwierdził brak prawnych możliwości do rozpatrzenia pisma podatnika, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Zgodnie bowiem z przywołanym przez organ art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tej sytuacji organ odwoławczy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekł, jak w zaskarżonej decyzji, zaś pismo podatnika z dnia 9 sierpnia 2014 r. pozostawił w aktach sprawy bez nadania mu dalszego biegu. Od powyższego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucił brak rzetelności w prowadzeniu postępowania przez organ i brak ustosunkowania się do zgłaszanych przez niego zarzutów i wniosków. Ponownie podkreślił, że jego zobowiązanie z uwagi na upływ czasu uległo przedawnieniu i nie może być skutecznie egzekwowane. Nadto Sąd Okręgowy w L. stwierdził wygaśnięcie jego zobowiązania za okres od dnia 10 października 2002r. do dnia 31 grudnia 2003r. W kontekście tych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz spowodowanie zwrotu nadpłaty podatku za 2013 r., wraz z odsetkami, która nienależnie została przekazana do KRUS. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 26 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (§ 1). Wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 (§ 2). Natomiast art. 27 § 1 ww. ustawy określa niezbędny zakres informacji, które musi zawierać tytuł wykonawczy. W pkt 9 tego przepisu wskazano, iż koniecznym elementem tytułu wykonawczego jest pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., możliwość wniesienia zarzutów jest ograniczona w czasie. Dłużnik może złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Uchybienie takiemu terminowi powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo CH Beck. 2008, s. 335 i nast.). Poza zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym, zobowiązanemu służy również skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego i egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a.) Czynnościami egzekucyjnymi są (na mocy art. 1 a pkt 2 u.p.e.a.) wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych jest m.in. egzekucja z tzw. innych wierzytelności pieniężnych. W niniejszej sprawie fakt wystawienia tytułu wykonawczego, który obejmuje zaległe składki na ubezpieczenie społeczne rolników jest okolicznością nie budzącą kontrowersji. Tytuł ten został wystawiony w dniu 24 czerwca 2008 r. Zawiera on wszystkie informacje przewidziane w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika również w sposób nie budzący wątpliwości iż odpis ww. tytułu wykonawczego został bezpośrednio doręczony w dniu 28 stycznia 2009 r. podatnikowi, co potwierdziła on własnoręcznym podpisem. Z tych względów zatem pismo P. P. z dnia 9 sierpnia 2014 r., złożone w odpowiedzi na zawiadomienie zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną, nie zostało uznane przez organ za zarzuty. Mając jednak wątpliwości co do rzeczywistego charakteru tego pisma, organ I instancji, pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. zwrócił się do strony o sprecyzowanie, czy jest to wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też skarga na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 tej ustawy. Organ I instancji pouczył podatnika o ustawowych przesłankach obu środków, a nadto wskazał, że w wypadku braku oczekiwanych wyjaśnień potraktuje pismo podatnika jako wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 §1 pkt 2 powołanej ustawy. Zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Istotnie bowiem organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego pismo. Wniosek strony, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu winno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Co więcej, w imię realizacji zasady zaufania do organów administracji (art. 121 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa), postępowanie organu musi być klarowne i przewidywalne. W taki też sposób, realizując treść skierowanego do podatnika pouczenia, postępował w sprawie organ I instancji. Zgodnie z treścią pisma z dnia 13 sierpnia 2014 r. i określonym w nim rygorem, pismu podatnika nadano bieg jako wnioskowi o umorzenie postępowania, następnie wniosek ten rozpoznano. Tymczasem organ odwoławczy w sposób nieuprawniony i oderwany od realiów sprawy uznał, iż intencja strony była odmienna i – dokonując wykładni zawartych w pismach podatnika sformułowań – pozostawił jego pisma w aktach bez biegu, umarzając jednocześnie postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Nie może ulegać jakiejkolwiek kwestii spornej, że zakres postępowania jest uwarunkowany przedmiotem sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu. Organ jest obowiązany prowadzić postępowanie w sposób pozwalający na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stwierdzenie, które okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej odbywa się w oparciu o treść przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania administracyjnego określa żądanie strony. W razie wątpliwości jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw. Jak już wyżej wskazano, w sprawie niniejszej żądanie strony nie zostało sprecyzowane w zakresie przyjętym przez organ II instancji. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii przedawnienia zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, podczas gdy przecież art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje taką okoliczność jako jedną z podstaw dla umorzenia postępowania egzekucyjnego. O ile też intencję podatnika wyrażoną w pismach z dnia 9 sierpnia 2014 r. i 18 sierpnia 2014 r. uznać można za niejasną, o tyle już w dalszych pismach, w szczególności w zażaleniu z dnia 18 września 2014 r., w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazał on, iż żąda umorzenia postępowania jako bezzasadnego. Okoliczność ta nie została jednak poddana interpretacji organu, który w ocenie Sądu bezpodstawnie zaniechał kontroli instancyjnej in meritum zaskarżonego zażaleniem postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy należycie (tj. z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy) oceni stanowisko podatnika i rozpozna złożone przez niego zażalenie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności wskazanego powyżej art. 121 § 1 o.p., jak też art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 152.