I SA/Lu 242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie NSA Anna Kwiatek,, WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania M.B. (Skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 31 grudnia 2013 r. określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że mając na względzie okoliczność niezłożenia przez M. B., w terminie do 31 maja 2013 r., deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Wójt Gminy postanowieniem dnia 19 września 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...], oznaczonej porządkowym numerem administracyjnym [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. Wójt określił Skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości w wysokości 60 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ podał, że M. B. jest właścicielem wymienionej działki. Działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w którym zamieszkuje Skarżąca wraz z 5 członkami rodziny. Organ stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy: art. 6h, art. 6i oraz art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., dalej: "u.c.p."), przepisy uchwały Nr XXIII/125/2013 Rady Gminy z dnia 6 marca 2013 roku w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty, a także uchwały Nr XXIII/127/2013 Rady Gminy z dnia 6 marca 2013r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ wskazał, że M. B. mimo ciążącego na niej obowiązku i wezwania z dnia 20 sierpnia 2013 r. nie złożyła wymaganej deklaracji. W związku z tym, stosownie do art. 6o i art. 6q u.c.p. postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty, a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania wydał powołaną wyżej decyzję określającą wysokość opłaty. 2. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jej bowiem zdaniem u.c.p. wprowadziła stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z "wprowadzeniem podmiotów zwolnionych". Z powołanych w decyzji uchwał nie wynika zaś kto jest zwolniony z opłat. Ponadto z akt sprawy nie wynika sposób wyliczenia opłaty a podane szacunki ilości odpadów są gołosłowne. W szczególności nie określono, w jaki sposób dokonano oszacowania średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Skarżąca podniosła też zarzuty wobec sposobu odbierania odpadów od mieszkańców oraz zakresu danych osobowych dotyczących mieszkańców, które należy podawać w treści deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz pouczenia o odpowiedzialności karnej za podawanie danych niezgodnych z rzeczywistością. 3. Decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku określają przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości mają obowiązek zapewnienia utrzymania i czystości poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 6h, art. 6i oraz art. 6j u.c.p. właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje przy tym za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkują mieszkańcy. Oblicza się ją jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej uchwałą rady gminy podjętej na podstawie art. 6k ustawy. Taki sposób obliczania wskazanej opłaty wynika z uchwały Rady Gminy Nr XXIII/125/2013 z dnia 6 marca 2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty na terenie Gminy (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2013r. poz. 1918). W treści tej uchwały zróżnicowano stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od sposobu zbierania odpadów i liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Zgodnie z jej § 2 stawka opłaty za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi miesięcznie; dla nieruchomości zamieszkałych przez 1- 3 mieszkańców 6 zł od mieszkańca; dla nieruchomości zamieszkałych przez 4-6 mieszkańców 5 zł od mieszkańca; dla nieruchomości zamieszkałych przez 7 i więcej mieszkańców 4 zł od mieszkańca. Za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny opłata miesięczna od osoby wynosi dla nieruchomości zamieszkałych przez 1-3 mieszkańców 12 zł, przez 4-6 mieszkańców 10 zł i dla nieruchomości zamieszkałych przez 7 i więcej mieszkańców 8 zł. Organ wskazał następnie, że Rada Gminy uchwałą Nr XXIII/127/2013 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2013r. poz. 1892) określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek złożenia w Urzędzie Gminy pierwszej deklaracji w terminie do 31 maja 2013r. Z kolei uchwałą Nr XXVII/158/2013 z dnia 13 listopada 2013r. (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2013r. poz. 4746) Rada Gminy zmieniła uchwałę Nr XXIII/127/2013 z dnia 6 marca 2013r. w zakresie wzoru deklaracji i ustaliła nowy wzór obowiązującej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ M. B. jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości S. nr 76, a pod tym adresem zameldowanych było na pobyt stały jeszcze 5 osób, Wójt Gminy wezwał w dniu 20 sierpnia 2013r. Skarżącą do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec bezskuteczności wezwania, postanowieniem z dnia 19 września 2013r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia M. B. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Określając wysokość opłaty Wójt zasadnie zastosował stawkę opłaty przewidzianą w wyżej powołanej uchwale Rady Gminy, w wysokości 10 zł od osoby, dla nieruchomości, na których odpady nie są zbierane w sposób selektywny. M. B. nie złożyła bowiem deklaracji o wysokości opłaty i nie zadeklarowała zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Ponieważ zaś nieruchomość M. B. zamieszkuje 6 osób wysokość opłaty określono na kwotę 60 zł miesięcznie. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących treści uchwał Rady Gminy organ wyjaśnił, że SKO nie jest organem uprawnionym do kontroli uchwał rad gminy i nie ma uprawnień do kwestionowania lub niestosowania w orzecznictwie powszechnie obowiązujących uchwał jako aktów prawa miejscowego. Uchwała Rady Gminy z dnia 11 kwietnia 2013 r. Nr XXIII/125/2013 jasno zaś określa metodę ustalania opłaty, a mianowicie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomości i według stawki opłaty uzależnionej od sposobu zbierania odpadów komunalnych. 4. Na decyzję SKO M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że neguje "sposób naliczania a nie idee samej ustawy". Wskazała też, iż zgodnie z art. 6j u.c.p. w przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo też powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust 1. Organy nie wzięły pod uwagę powyższych czynników. Jej zdaniem organ zatem błędnie i w sposób dowolny przyjął wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uczynił to bowiem wbrew treści wyroku WSA w Rzeszowie 23.08.2013 r. II SA/Rz 405/13. Niezasadne jest także ustalenie terminów uiszczania opłat "z góry" tj. przed upływem miesiąca, za który opłata winna być poniesiona, na co mają wskazywać powołane przez Skarżącą inne jeszcze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Skarżąca zwróciła również uwagę na sprzeczności i niejasności zawarte w uchwale Rady Gminy nr XXII/119/2013 z dnia 30 stycznia 2014r., a także na to, że Trybunał Konstytucyjny uznał art. 6k "ustawy śmieciowej" w zakresie ustalenia samodzielnie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zawiadomienia o rozprawie skarżąca nadesłała pismo z dnia 20 listopada 2014 r. w którym stwierdziła, że decyzje organów obu instancji bezprawnie określiły jej wysokość opłaty w sposób odmienny niż wynikający z deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowiący, iż Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje zaś jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w powołanej wyżej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził. 6. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 6h u.c.p. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić także trzeba, iż obowiązek uiszczania tej opłaty jest związany z samym posiadaniem, na podstawie określonego tytułu prawnego, nieruchomości zamieszkałej. Jest więc niezależny od faktu korzystania z usługi odbierania odpadów, a nawet ich powstawania. Przysługiwanie Skarżącej prawa własności do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w miejscowości S. nr jest niesporne. W postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono zaś, iż zamieszkuje na niej Skarżąca wraz z pięcioma domownikami, co także nie zostało zakwestionowane. Z kolei zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ Skarżąca takiej deklaracji nie złożyła, Wójt Gminy, zgodnie z art. 6o u.p.c., obowiązany był do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji. Z kolei sposób ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p. nawiązywać może do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilości wody zużytej w danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego. Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p. wyboru metody ustalania wysokości opłaty dokonuje rada gminy w drodze uchwały. Możliwe jest również, o czym stanowi art. 6j ust. 2, przyjęcie jednej stawki od gospodarstwa domowego. Zgodnie z powołanymi przepisami Rada Gminy dokonała wyboru jednej z metod ustalania opłaty podejmując powołaną wyżej uchwałę Nr XXIII/125/2013 z dnia 6 marca 2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty na terenie Gminy. Z kolei na podstawie tej uchwały Wójt określił w drodze decyzji wysokość opłaty miesięcznej przypadającej od Skarżącej, obliczonej jako iloczyn liczby mieszkańców oraz właściwej stawki. Nie mają więc uzasadnienia zarzuty podniesione w skardze do Sądu Administracyjnego, iż wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Gminie był błędny lub dowolny. Powołany zaś wyrok WSA w Rzeszowie dotyczący innej sprawy nie wiąże organów Gminy. Rada gminy, na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p., określa również stawkę opłaty. Zauważyć należy, iż przepisy art. 6k ust. 1 i 2 były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Zostały one jednak uznane za niezgodne z art. 84 i 217 ustawy zasadniczej państwa tylko w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości stawki. Co do zasady natomiast zarówno ust. 1, jak i 2 art. 6k w obowiązującym brzmieniu uznane zostały przez Trybunał za zgodne z obowiązującym standardem konstytucyjnym (zob. uzasadnienie powołanego orzeczenia). Chybione są zatem zarzuty Skarżącej dotyczące niekonstytucyjności art. 6k ust. 1 i 2, na podstawie którego Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIII/125/2013 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Tym samym przepisy tej uchwały mogą stanowić podstawę prawną decyzji Wójta Gminy w sprawie określenia wysokości opłaty. Rada Gminy powołaną wyżej uchwałą nr XXIII/125/2013 ustaliła w §1, iż opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców i ustalonej stawki. W §§ 2 i 3 ustaliła zaś, iż stawka opłaty w przypadku selektywnego i nieselektywnego zbierania i odbierania odpadów, zróżnicowana jest od ilości mieszkańców zamieszkałych w danej nieruchomości, co znajduje oparcie w art. 6j ust. 2a u.c.p.. Z kolei zgodnie z art. 6o u.c.p., organ wykonawczy gminy określając wysokość opłaty w drodze decyzji, w razie niezłożenia przez obowiązanego deklaracji, powinien wziąć pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zdaniem Sądu, na podstawie powołanego wyżej przepisu, dokonanie określenia wysokości opłaty powinno następować z uwzględnieniem metody ustalania jej wysokości przyjętej w danej gminie przez organ stanowiący. Przemawia za tym, po pierwsze, wykładnia językowa oraz systemowa wewnętrzna. Art. 6o dotyczy bowiem szacowania wysokości opłaty a nie ilości powstających w nieruchomości odpadów. Ponadto zamieszczony jest on w tym samym rozdziale 3a u.c.p., po art.art. 6j i 6k normujących kompetencje rady gminy w zakresie wyboru metody ustalania wysokości opłaty i ustalania jej stawki. Po drugie natomiast, ze względu na treść powołanych wyżej art.art. 6j i 6k, nie oblicza się ani nie szacuje, dla potrzeb ustalania wysokości analizowanej opłaty, rzeczywistej ilości odpadów powstających na zamieszkałych nieruchomościach w gminie. Oblicza ją natomiast jako iloraz wskazanych wyżej czynników pośrednio nawiązujących do ilości odpadów, tj. liczby mieszkańców zamieszkałych w danej nieruchomości, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu, oraz przyjętej stawki opłaty. Dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dokonującego, zgodnie z wymaganiem zawartym w art. 6o u.c.p., szacunku wysokości opłaty, jedynym dostępnym punktem odniesienia jest zatem, w zależności od przyjętej przez radę gminy metody ustalania wysokości tejże opłaty, ilość mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody albo powierzchnia lokalu oraz ustalona przez radę wysokość stawki. Zasadnie przy tym Wójt określając wysokość opłaty zastosował stawkę obowiązującą w odniesieniu do nieruchomości, w których odpady nie są gromadzone w sposób selektywny. Opłata może być bowiem obliczana z zastosowaniem stawek niższych, jeśli odpady są zbierane w sposób selektywny. Zgodnie natomiast z powołaną wyżej uchwałą Rady Gminy nr XXVII 158/2013, podjętą na podstawie art. 6n u.c.p. określającą wzór deklaracji, stawka niższa stosowana jest w przypadku zadeklarowania zbierania odpadów w sposób selektywny i zgodnie z przyjętym regulaminem. Skoro zaś Skarżąca nie złożyła deklaracji co do zbierania w sposób selektywny i zgodnie z odpowiednim regulaminem, to nie było podstaw do zastosowania stawki niższej. Z tego względu nie można podzielić twierdzenia Skarżącej, wyrażonego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy, skardze i piśmie z 20 listopada 2014 r., iż dokonane przez niego ustalenia dotyczące wysokości opłaty naruszają metodologię wynikającą z art. 6o u.c.p. lub są dowolne, tj. nieoparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do podniesionej przez Skarżącą kwestii terminu dokonywania opłat "z góry". tj. przed upływem miesiąca, za który przypada opłata należy zauważyć, iż terminy płatności opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone zostały w §1 uchwały Rady Gminy z 6 marca 2013 r. nr XXIII/126/2013 (Dz.Urz.Woj.Lub. z 2013 r., poz. 1831) w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie są natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Wójta z dnia 31 grudnia 2013 r. ani zaskarżoną decyzją SKO. Uchwała, o której mowa nie była także podstawą rozstrzygnięcia w sprawie wysokości opłaty, zawartego we wskazanych decyzjach. Kwestia zamieszczenia w uchwale rady gminy postanowień dotyczących zwolnień wykracza natomiast poza ramy niniejszego postępowania i tym samym nie może być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż przepis art. 6k u.c.p., formułujący w ust. 4 upoważnienie dla rady gminy do wprowadzania zwolnień przedmiotowych został przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku uznany za niezgodny z art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji. U.c.p. nie zawiera natomiast upoważnień do wprowadzania przez radę gminy zwolnień podmiotowych. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.