I SA/Lu 253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. P. z dnia [...] nr [...]; II. przyznaje adwokatowi P. W. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]) w tym VAT. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego S. K., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. P. z [...] r., którym organ egzekucyjny pierwszej instancji oddalił skargę na czynność egzekucyjną, polegającą na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej (nadpłaty). Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego między innymi na podstawie: - tytułów wykonawczych o numerach [...], [...], [...] (postępowanie egzekucyjne prowadzone na postawie tych tytułów zostało umorzone) i [...] wystawionych [...] r. przez [...] [...] S.A., obejmujących nieuiszczone opłaty abonamentowe rtv za okres od stycznia 2013 r. do lutego 2014 r. oraz - tytułów wykonawczych: nr [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] z [...] lipca 2018 r., wystawionych przez Prezydenta Miasta B. P., obejmujących zaległości w podatku od nieruchomości za okresy: 1 września 2011 r. - 30 września 2011 r., 1 listopada 2011 r. - 31 grudnia 2016 r. oraz 1 lipca 2017 r. - 31 grudnia 2017 r. Poszczególne tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanemu, a organ egzekucyjny w oparciu o te tytuły podjął czynności egzekucyjne. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. organ egzekucyjny zajął inną wierzytelność pieniężną, będącą nadpłatą, na poczet dochodzonych należności w łącznej kwocie [...]zł, w tym: kwota należności głównej [...] zł, kwota odsetek [...] zł naliczonych na dzień 7 września 2018 r., kwota kosztów upomnienia [...] zł, kwota kosztów egzekucyjnych [...] zł. Z akt sprawy wynika, że zobowiązany wniósł do Naczelnika tego Urzędu pismo zatytułowane "Skarga" w którym w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej wniósł o uwzględnienie przedawnienia dochodzonej należności. Pismo datowane błędnie na 11 października 2017 r., bowiem zamiast 2018 r. w dacie pisma wskazano 2017 r. nadano w placówce pocztowej 11 października 2018 r. (data wpływu do Urzędu Skarbowego w B. P. – 15 października 2018 r.). Zobowiązany zarzucił także, że "na chwilę obecną dochodzone należności są na podstawie nieprawomocnych decyzji". Pismo nie zostało podpisane przez wnoszącego. Organ egzekucyjny, przyjmując, że pismo zobowiązanego stanowi skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej, dokonaną zawiadomieniem z [...] września 2018 r., postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. skargę oddalił. Argumentował, że przedawnienie dochodzonych należności oraz brak prawomocnych decyzji dotyczących egzekwowanych zaległości nie mogą być przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną (nie mogą być zarzucane w skardze na czynność egzekucyjną). W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie zobowiązany wnosił "o pozbawienie wykonalności tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", mających jego zdaniem zastosowanie w niniejszej sprawie to jest art. 1a pkt 2 i pkt 12 lit. a, art. 54 § 1, 4 i 5, art. 89 § 1, § 2 i § 3, art. 89a § 1 i § 2 oraz art. 67 § 1 u.p.e.a. Organ drugiej instancji stwierdził, że zawiadomienie z 7 września 2018 r. o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej, będącej nadpłatą, spełnia niezbędne wymagania przewidziane prawem. Zawiera ono w szczególności kwoty dochodzonych należności, okresy, za które należności zostały określone, terminy płatności należności, rodzaj i stopę odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz kwoty odsetek naliczonych do dnia wystawienia zawiadomienia. Zawiadomienie zostało sporządzone na prawidłowym druku, podpisane przez pracownika upoważnionego przez organ egzekucyjny oraz zawiera wszelkie wymagane pouczenia. Organ egzekucyjny, wystawiając powyższe zawiadomienie oraz doręczając je dłużnikowi zajętej wierzytelności, przy jednoczesnym wysłaniu jego odpisu zobowiązanemu, dopełnił wszystkich wymogów wynikających z przepisów art. 89 § 1-3 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, że we wniesionej skardze zobowiązany zarzucił, że należności wymienione w tytułach wykonawczych są dochodzone na podstawie nieprawomocnych decyzji i są przedawnione a w zażaleniu domagał się pozbawienia wykonalności tytułów wykonawczych. Jednak organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji była skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego i ta kwestia była objęta postępowaniem organu odwoławczego. Z tej przyczyny zarzuty związane z dochodzeniem należności na podstawie nieprawomocnych decyzji oraz przedawnieniem tych należności nie mogły podlegać analizie w postanowieniu dotyczącym skargi na czynności egzekucyjne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaznaczył, że nie może pozbawić wykonalności decyzji administracyjnych stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Nie ma także - w ramach niniejszej sprawy - podstaw do wypowiadania się w przedmiocie prawomocności tych decyzji ani przedawnienia dochodzonych należności. Organ drugiej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. P. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów egzekucyjnych o numerach: [...], [...], [...] obejmujących nieuiszczone należności abonamentowe rtv za 2013 r. z powodu przedawnienia tych należności. W skardze do sądu skarżący wniósł o "pozbawienie wykonalności tytułów wykonawczych wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. P. związku z niezgodnością z prawem". Podał także, że jest starszym człowiekiem i ze względu na złą sytuację finansową nie jest w stanie skorzystać z pomocy profesjonalnego prawnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę wskazał, że organ egzekucyjny powinien był nie tyle kierować się tytułem pisma skarżącego, lecz uwzględnić wnioski jakie w tym piśmie zawarł i zbadać rzeczywistą intencję. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzkie Sąd Administracyjny [...] zważy, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od treści i wniosku skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 "u.p.e.a.", jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza pism skarżącego składanych w toku postępowania egzekucyjnego oraz treści postanowień organów obydwu instancji wskazuje, że organy nieprawidłowo rozpoznały sprawę jako zainicjowaną skargą na czynność egzekucyjną, polegającą na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. Organ egzekucyjny potraktował pismo skarżącego jako skargę na czynność egzekucyjną, kierując się tytułem pisma (skarga) oraz tym, że zostało złożone w 14 dniowym terminie przewidzianym w art. 54 § 4 u.p.e.a., liczonym od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej. Równocześnie organ słusznie zauważył, że zarzut przedawnienia dochodzonych należności oraz brak prawomocnych decyzji dotyczących egzekwowanych zaległości nie mogą być skutecznie podnoszone w skardze na czynność egzekucyjną. Jednak z tego słusznego stwierdzenia organ egzekucyjny nie wyciągnął właściwych wniosków, identyfikując pismo skarżącego nie na podstawie jego istotnej treści, lecz na podstawie jego tytułu i zachowania terminu do złożenia skargi na czynność egzekucyjną. Organ, po błędnym zakwalifikowaniu pisma podkreślił, że w postępowaniu skargowym wszczętym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. dopuszcza się badanie jedynie tych okoliczności dotyczących prawidłowości czynności egzekucyjnej, które nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Organ uznał, że zarzuty związane z dochodzeniem należności na podstawie nieprawomocnych decyzji oraz przedawnieniem tych należności nie mogły podlegać analizie w postępowaniu dotyczącym skargi na czynności egzekucyjne. Stanowią bowiem w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego podstawę wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (w niniejszej sprawie 7 dniowy termin do zgłoszenia zarzutów upłynął), a na późniejszym etapie egzekucji podstawę złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu treść pisma skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie, nie pozwala podzielić stanowiska organu, że pismo skarżącego należało rozpoznać jako skargę na czynność egzekucyjną. Pismo zobowiązanego co prawda zostało zatytułowane "skarga", jednak w jego treści skarżący poinformował, że w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej wnosi o uwzględnienie przedawnienia dochodzonej należności. Wskazał także, że "na chwilę obecną dochodzone należności są na podstawie nieprawomocnych decyzji". Organy egzekucyjne nie miały wątpliwości, że sformułowane przez zobowiązanego zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w skardze na czynność egzekucyjną, a organ drugiej instancji podkreślił, że twierdzenia skarżącego są właściwe dla zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, natomiast na późniejszym etapie egzekucji mogą stanowić podstawę do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jeżeli takich wątpliwości organy egzekucyjne nie miały, to nie powinny traktować pisma zobowiązanego jako skargi na czynność egzekucyjną, lecz rozpoznać go zgodnie z jego istotną treścią i odpowiednio do etapu postępowania – jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, przypisując sformułowanym twierdzeniom odpowiednie podstawy prawne przewidziane w art. 59 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się: jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1); jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2); jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa (pkt 3); gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego (pkt 4); jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5); w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego (pkt 6); jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu (pkt 7); jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania (pkt 8); na żądanie wierzyciela (pkt 9); w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 10). Powyższe pozwala zatem przyjąć, że organ egzekucyjny pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, nie identyfikując istoty pisma zobowiązanego z dnia [...] października 2018 r. Organ drugiej instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko i argumentację Naczelnika Urzędu Skarbowego, mimo że w zażaleniu zobowiązanego znalazło się żądanie "pozbawienia wykonalności tytułów wykonawczych", co dodatkowo powinno umacniać prawidłowe odczytanie intencji zobowiązanego. Takie postępowanie organów doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a., mającego w sprawie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a. W postępowaniu przed organem władzy publicznej, w tym przed organem egzekucyjnym, obowiązuje zasada, że rozpoznanie sprawy nie powinno odbywać się w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Źródłem tego standardu jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Ujmując tę kwestię zwięźle można powiedzieć, że organy administracyjne powinny tak odczytać żądanie strony, aby nie poniosła ona negatywnych konsekwencji. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie może zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości i winien rozstrzygnąć merytorycznie wniosek w tym zakresie jakiego on dotyczy, jaki sprecyzował wnioskodawca (por. [...] System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010). We wniosku, będącym przedmiotem rozstrzygania organów, skarżący w związku z otrzymanym zawiadomieniem o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej domagał się uwzględnienia przedawnienia dochodzonej należności oraz wskazał na nieprawomocne decyzje, będące postawą postępowania egzekucyjnego. Zatem sprawa winna zostać rozpoznana i rozstrzygnięta w granicach tego wniosku. Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego, organ nie mógł pominąć powyższych żądań, a kierować jedynie tytułem wniosku, który został złożony przez osobę działającą bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i precyzującą swoje żądania w sposób nieprecyzyjny, ale wskazujący na zakres żądania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, postanowienia obydwu organów naruszają prawo na skutek uznania, że żądanie skarżącego pozostaje poza zakresem postępowania w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne, przy równoczesnym zaniechaniu rozpoznania pisma zobowiązanego jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Prawidłowe rozpoznanie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny pierwszej instancji, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań, w szczególności co rzeczywistej treści pisma zobowiązanego i wynikającego z niego żądania. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz z art. 135 p.p.s.a. Podstawę przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu z urzędu stanowił przepis art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust.1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).