I SA/Lu 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca),, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Asystent sędziego Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2004 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], nr [...], a także postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] [...] i poprzedzającą je decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H.G., utrzymało w mocy, wydaną w wyniku wznowienia postępowania, decyzję Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2004 rok. Z akt sprawy wynika, że w 1981 r. skarżący nabył wraz z żoną od Skarbu Państwa (bank) niezabudowaną nieruchomość rolną o pow. 824 m2 zobowiązując się do budowy budynku mieszkalnego. Nieruchomość ta w ewidencji gruntów do dnia 6.04.2005 r. sklasyfikowana była jako użytek rolny zabudowany (B-R VI), a następnie jako tereny mieszkaniowe (B). Do dnia 27.10.2009 r. jako władający gruntem wpisany był w ewidencji Skarb Państwa, a po tej dacie jako współwłaściciel wpisani są skarżący wraz z żoną, która zmarła w dniu 30.03.1983 r. O zmianach w ewidencji gruntów organ podatkowy powiadomiony został w dniu 6.11.2009 r., stąd w dniu 12.11.2009 r. wezwał skarżącego do złożenia informacji podatkowych. Na podstawie informacji złożonych w dniu 8.12.2009 r. za lata 2004-2009 organ wszczął postępowanie podatkowe w sprawie wymiaru podatku za każdy kolejny rok, w tym za 2004 doręczając postanowienie wydane na podstawie art. 165 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: "op") i informując, że nie służy na nie zażalenie. Następnie decyzjami z dnia [...]– doręczonymi w dniu 22.12.2009 r., ustalił wysokość zobowiązania podatkowego od nieruchomości gruntowej o pow. 824 m2 oraz budynku mieszkalnego o pow. 144 m2. Za 2004 r. wysokość podatku ustalił w kwocie 39 zł. Odwołania skarżący nie składał, stąd decyzja stała się ostateczna. Z akt wynika również, że od dnia 18.01.2011 r. skarżący w pismach kierowanych do Wójta Gminy podnosił, że wydanie decyzji za lata poprzedzające złożenie informacji podatkowej było działaniem bezprawnym i wnosił o ich "anulowanie". Organ podatkowy w pismach z dnia 28.01.2011 r. i z dnia 15.03.2011 r. wyjaśniał treść przepisów określających obowiązki podatkowe właściciela nieruchomości, przepisów dotyczących przedawnienia prawa do wydania decyzji i przepisów umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej oraz prosił o uregulowanie zobowiązań ustalonych decyzjami z dnia [...]. Pismem z dnia 23.03.2011 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ustalającymi wymiar podatku za lata 2004-2009. We wniosku podniósł, że decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 68 § 1 i § 2 op, gdyż pięcioletni termin rozpoczął bieg w 1982 r. i upłynął w 1987r., że informacje podatkowe złożył na wezwanie organu oraz, że w toku zakończonego decyzją postępowania organ wydał postanowienie zawierające pouczenie, sprzeczne z art. 125 i art. 141 kpa, o braku prawa do jego zażalenia i równocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Postanowieniem z dnia 29.03.2011 r. Wójt Gminy poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i decyzją z dnia [...] na podstawie art.243 § 3 op, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] ustalającą łączne zobowiązanie pieniężne za 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ przeanalizował treść art. 240 § 1 op w kontekście argumentacji wniosku skarżącego i uznał, że żadna ze wskazanych we wniosku podstaw nie odpowiada przesłankom wznowienia postępowania wymienionym w tym przepisie. Wyjaśnił, że brak przesłanki umożliwiającej wznowienie postępowania przesądza odmowę jego wznowienia. W odwołaniu skarżący ponowił argumentację o przedawnieniu prawa do wydania decyzji ustalającej wymiar podatku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.233 § 2 op, uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w sytuacji, gdy organ podatkowy rozpoznawał istnienie przesłanki wznowienia postępowania, to miał obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 243 § 1 op, gdyż dopiero w oparciu o to postanowienie – po wznowieniu postępowania - możliwe jest badanie, czy zachodzą wskazane przez stronę podstawy wznowienia i ocenę co do ich istnienia organ powinien zawrzeć w decyzji wydanej na podstawie art. 245 op. Równocześnie Kolegium wyjaśniło, że niezasadne są zarzuty odwołania co do przedawnienia prawa do wydania decyzji, gdyż w stosunku do zobowiązania za 2004 r. bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 31.12.2004 r. i zgodnie z art. 68 § 2 pkt 1 op – skarżący nie składał informacji o gruntach i nieruchomościach – termin ten upływał 31.12.2009 r., a decyzja doręczona została 22.12.2009 r., czyli przed upływem terminu. Postanowieniem z dnia 12.09.2011r. Wójt wznowił na podstawie art. 243 § 1 op postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]. i po upływie terminu wyznaczonego skarżącemu, stosownie do art. 200 op, decyzją z dnia [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 op, wskazując, że okoliczności podniesione we wniosku nie wypełniają żadnej z przesłanek wymienionych w art. 240 § 1op. W odwołaniu skarżący argumentował, że nie wiedział o istniejącym obowiązku podatkowym, poinformowany o nim został dopiero gdy zażądał w 2009 r. wypisu z ewidencji gruntów i wówczas okazało się, że jako właściciel figuruje w niej nadal Skarb Państwa Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podało, że przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania wymienione są w art. 240 § 1 pkt 1-11 op, a podstaw podanych we wniosku z dnia 23.03.2011r. nie można przyporządkować do ani jednej przesłanki wymienionej w tym przepisie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H.G, nie konkretyzując zarzutów naruszenia prawa opisał przyczyny, z powodu których uważa za nieuzasadniony wymiar podatku za lata poprzedzające dokonaną z jego inicjatywy zmianę w ewidencji gruntów. W piśmie z dnia 30.08.2012 r. wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów innych niż wynikające z jej argumentacji. Sąd na wstępie podnosi, że wywołana skargą kontrola aktów administracyjnych wydanych w granicach sprawy nimi objętej dokonywana jest pod względem zgodności z przepisami prawa. Stosownie do 134 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 – dalej: "ppsa") sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji dokonywana jest niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze, a jednocześnie przy stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa Sąd ma obowiązek uchylić wszystkie akty wydane w granicach danej sprawy celem usunięcia naruszenia prawa (art. 135 ppsa). Przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Zgodnie z art. 128 op decyzje ostateczne, czyli takie od których nie służy już odwołanie, mogą być wzruszone tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie - Ordynacja podatkowa. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było z wniosku skarżącego, który, stosownie do pozaprocesowych informacji udzielanych przez Wójta Gminy, dążył do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej wymiar podatku. Sąd zauważa przy tym, że przepisy procedur administracyjnych nie przewidują prowadzenia zbędnej i absorbującej obywatela korespondencji, a zgodnie z art. 235 kpa w związku z art. 3 § 1 pkt 2 kpa już pierwsze pismo skarżącego dotyczące ostatecznej decyzji powinno być uznane za żądanie jej zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności, czyli uruchomienia jednego z trybów przewidzianych w ustawie – Ordynacja podatkowa, a kwalifikacji żądania w razie jego niesprecyzowania dokonać powinien samodzielnie organ podatkowy. Skoro skarżący skonkretyzował żądanie wnioskując o wznowienie postępowania, a jako podstawę podał wadliwość prawną decyzji (wydanie jej po upływie terminu), to organ I instancji prawidłowo uznał w decyzji z dnia [...], że brak podstaw wznowienia postępowania przesądza o niedopuszczalności wznowienia postępowania i odmówił jego wznowienia, stosownie do art. 243 § 3 op. Dla przyjęcia dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art.243 § 1 op niezbędne jest wskazanie podstawy wznowienia postępowania. Jakie mogą być podstawy wznowienia określa art. 240 § 1 op. Przy braku podstaw zawartych we wniosku lub stwierdzonych z urzędu wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Wskazanie podstaw wznowienia z powołaniem stosownego przepisu zawartego w kolejnych punktach art. 240 § 1 op jest niezbędne dla prowadzenia postępowania wznowionego, gdyż w jego toku podejmuje się ustalenia, czy wskazana podstawa (przesłanka) wznowienia postępowania faktycznie zaistniała. Zgodnie z art. 243 § 2 w związku z art. 245 § 1 op przedmiotem wznowionego postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie co do istnienia przesłanki wskazanej uprzednio we wniosku i w konsekwencji – w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania wznowionego bez wcześniejszego określenia zakresu tego postępowania, a jest on ściśle związany z podstawami wymienionymi w art.240 § 1 op. Wbrew wywodom zawartym w decyzji Kolegium z dnia 22.08.2011 r., wydanej na podstawie art. 233 § 2 op, w żadnym z powołanych w niej wyroków sądy administracyjne nie wyraziły poglądu, że dopiero z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 243 § 1 op następuje wszczęcie "postępowania wznowieniowego". Postępowanie wznowieniowe jest wszczęte z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania i zakończone być może albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1) w przypadku ustalenia, że we wniosku wskazana została jedna z podstaw wznowienia wymienionych w art. 240 § 1 op albo decyzją odmawiającą wznowienia postępowania w przypadku przeciwnych ustaleń. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna natomiast kolejny etap postępowania zwany "postępowaniem wznowionym", a jego zakres wynika z podstawy wskazanej w postanowieniu o wznowieniu, stosownie do art. 243 § 2 op. W związku z wadliwą oceną prawną wyrażoną w decyzji Kolegium z dnia [...], organ I instancji z naruszeniem art. 243 § 1 op wydał postanowienie z dnia 12.09.2011 r. o wznowieniu postępowania bez wskazania podstawy prawnej wznowienia. Podstawa prawna do wydania postanowienia (art.243 § 1 op) nie może bowiem stanowić podstawy prawnej wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 1-11 op). W rezultacie błędna i wydana z naruszeniem art. 233 § 2 op decyzja Kolegium spowodowała, że organ I instancji bezpodstawnie wznowił postępowanie i po przeprowadzeniu pozornego postępowania co do istnienia przesłanek, których nie wskazał, decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, a takie rozstrzygnięcie, stosownie do art. 245 § 1 pkt 2 op, podjąć mógł tylko po wskazaniu podstawy (przesłanki) wznowienia i ustaleniu, czy zaistniała ona w rzeczywistości. Wszystkie te rozstrzygnięcia podjęte zostały z naruszeniem przepisów wskazanych jako podstawa ich wydania. Prawidłowa była jedynie decyzja Wójta Gminy z dnia [...] odmawiająca wznowienia postępowania z uwagi na wskazanie, że przyczyny, które zdaniem skarżącego miały stanowić podstawy wznowienia postępowania nie znajdowały oparcia w art. 240 § 1 op. Z tego względu Sąd za celowe uznał uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, która zaakceptowała wadliwe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...], jak i wydanego w sprawie postanowienia naruszającego art. 243 § 1 op. Uchylenie powyższych rozstrzygnięć powoduje konieczność rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. z wykorzystaniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Odnośnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że doręczane postanowienia nie zawierały pouczenia o prawie zażalenia Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego na postanowienia wydawane w toku postępowania zażalenie z zasady nie przysługuje, chyba, że w konkretnym przepisie Ordynacji podatkowej zastrzega ona prawo do zażalenia. Tak więc zażalenie nie przysługuje na postanowienie wyznaczające termin (art. 200 op), ani na postanowienie wszczynające postępowanie (art. 165 § 2 op) ani też na postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 op). Z wyżej przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 1 op wskutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 245 § 1 pkt 2 op w związku z art. 243 § 1 i art. 243 § 2 op oraz postanowienie organu I instancji wznawiające postępowanie, jako wydane z naruszeniem art. 243 § 1 w związku z art. 240 § 1 op. Orzeczenie w pkt II ma podstawę w art. 152 ppsa.