I SA/Lu 269/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer,, NSA Anna Kwiatek, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - oddala skargę. I SA/Lu 269/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 240 ze zm., dalej – u.f.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej – SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej – skarżąca, strona) od decyzji Wójta Gminy (dalej – Wójt, organ pierwszej instancji) z dnia [...] w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podało, że w 2012 r. skarżąca prowadziła na terenie Gminy Publiczną Szkołę Podstawową. Na mocy upoważnienia Wójta, w dniach od 18 maja 2013 r. do 14 czerwca 2013 r. w szkole tej przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej przyznanej za ten rok. Po przeprowadzeniu kontroli, postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji wszczął z urzędu w stosunku do skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji za rok 2012 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W wydanym postanowieniu poinformowano stronę o włączeniu do prowadzonego postępowania administracyjnego, materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonej kontroli. Następnie decyzją z dnia [...] określił do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2012 w łącznej kwocie 7.667,96 zł wraz z odsetkami należnymi na dzień wydania decyzji. Powodem wydania decyzji było stwierdzenie, że część wydatków – w kwocie 7.667,96 zł, sfinansowanych z dotacji oświatowej - przyznanej w wysokości 187.479,84 zł, została przeznaczona na pokrycie wydatków na zakup benzyny do samochodu prywatnego osoby prowadzącej szkołę, a wyniki kontroli nie potwierdziły udokumentowania tych wydatków na realizację zadań szkoły w zakresie określonym w art. 80 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej – u.s.o.). W odwołaniu od tej decyzji strona nie zgodziła się z zakwalifikowaniem środków wydatkowanych z przyznanej dotacji oświatowej na zakup paliwa do samochodu osobowego podmiotu prowadzącego szkołę publiczną, jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Stwierdziła, że od 2005 r. do tej pory, organy nie kwestionowały ponoszonych przez nią wydatków na paliwo, jako związanych z działalnością szkoły. Nie kwestionowały takich wydatków także u innych podmiotów. Wyjaśniła, że wykorzystuje swój prywatny samochód na dojazdy do: ZUS-u, Urzędu Skarbowego, PSSE, banku, biura rachunkowego, marketu, kuratorium oświaty i wozi nim dzieci, czyli samochód wykorzystuje na potrzeby związane z działalnością prowadzonej przez nią placówki. Przywołała także szereg orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie sposobu i form rozliczenia przyznanej dotacji oświatowej i podniosła, że organ nie może badać celowości wydatkowania dotacji. Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że przyznane dotacje są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki na cele określone w art. 80 ust. 3d u.s.o. Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem możliwości kontrolowania przeznaczenia środków z dotacji na określone cele, SKO wyjaśniło, że na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 56 poz. 458, dalej – ustawa zmieniająca u.s.o.) zmieniono przepisy i zasady w kwestii przeznaczenia i kontroli wydatkowania dotacji na pokrycie bieżących wydatków szkół i palcówek oświatowych. Celem zmiany art. 80 i 90 u.s.o., było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły oraz placówki oświatowe oraz czerpania sprzecznych z ogólnymi zasadami u.s.o., zysków z działalności oświatowej przy rażącym naruszeniu standardów kształcenia (druk sejmowy VI kadencji nr 1343, s. 35-36 uzasadnienia). Obecnie po nowelizacji u.s.o. dotacji należy przypisać charakter mieszany podmiotowo-celowy. Podmiot dotowany dotacją celową ponosi ujemne konsekwencje niewłaściwego jej wykorzystywania we własnym zakresie (gdy np. środki na realizacje zadania zleconego do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zostaną wydatkowane na zadanie własne beneficjenta). Przywołane zatem w odwołaniu orzeczenia NSA i WSA, dotyczące sposobu i zasad wykorzystywania przyznanej dotacji oświatowej, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie (rozliczenie datacji oświatowej za rok 2012), ponieważ zostały wydane w okresie obowiązywania przepisów u.s.o. w brzmieniu obowiązującym przed jej nowelizacją z dnia 29 marca 2009 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku podstaw do pokrycia z przyznanej dotacji oświatowej wydatków na zakup paliwa do samochodu osobowego podmiotu prowadzącego szkołę. Stwierdziło, że powyższego wydatku nie można zakwalifikować jako "bieżącego wydatku" szkoły, związanego z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Przemieszczenie się własnym samochodem osobowym, celem dojazdu do różnych instytucji i organów, trudno zaliczyć do realizacji zadań szkoły. Przyznana dotacja oświatowa kierowana jest na ucznia i winna być przeznaczona na jego kształcenie, wychowanie i opiekę, a nie na finansowanie działalności beneficjenta. Na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 u.s.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu pozaustawowych form oceny prawidłowości wykorzystania oraz zwrotu udzielonej dotacji i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja w wysokości 7.667,96 zł wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 8 k.p.a. wyrażającej się w naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad: równości wobec prawa, reguł jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach wydawanych na tle takich samych stanów faktycznych i w konsekwencji wydaniu odmiennych rozstrzygnięć w sytuacji stwierdzenia wykorzystania otrzymanej dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem w stosunku do osób prowadzących szkoły niepubliczne na terenie Gminy B., b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności brak inicjatywy organu w zakresie zbadania przestrzegania przez organ pierwszej instancji zasad: pogłębiania zaufania do władzy publicznej, równości wobec prawa a także wymogu jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, c) art. 7, 77, 80 k.p.a. wyrażającej się w dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, w konsekwencji powodującej błędne ustalenie, iż część dotacji udzielonej szkole prowadzonej przez skarżącą została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy, w szczególności przedłożone w toku kontroli faktury i ewidencja przebiegu pojazdu, których wiarygodność nie została zakwestionowana, w sposób jednoznaczny wskazują, że dotacja w kwocie 7.667,96 zł została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ wprowadził pozaustawowe formy oceny prawidłowości wykorzystania oraz zwrotu udzielonej dotacji. Stwierdził, że trafny jest pogląd prezentowany w literaturze, że w ramach dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała działalność statutowa szkoły lub placówki a zatem z dotacji mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zarówno doktryna, jak i organy kontroli nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego - regionalne izby obrachunkowe - posługują się także pojęciem "wydatki ponoszone na cele pośrednie". Dokonując interpretacji określenia "wydatki bieżące", należy przyjąć, że zakres tego pojęcia określają przepisy u.f.p. Przepis art. 236 ust. 2 u.f.p. określa, że "przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi". Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają zamkniętego katalogu zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki, określając jedynie podstawowe zadania, które szkoła musi realizować (art. 7 ust. 4 u.s.o.). Szczególnego podkreślenia wymaga również fakt, że zdaniem doktryny chociaż w funkcjonowaniu oświatowych placówek niepublicznych wiele kontrowersji budzą zagadnienia dotyczące zakresu i możliwości wykorzystania dotacji oświatowej, to nie ulega wątpliwości, iż istnieje możliwość rozliczania z dotacji kosztów utrzymania samochodu, w tym kosztów paliwa lub napraw, pod warunkiem, że samochód został zaewidencjonowany w wykazie środków trwałych. Organy administracji naruszyły także art. 8 k.p.a., gdyż Wójt po przeprowadzonych kontrolach w tzw. "Małych Szkołach" w 2013 r. stwierdził nieprawidłowości w zakresie wykorzystanych dotacji w 5 szkołach, a tylko stosunku do skarżącej podjął decyzję o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Poza tym, organ pierwszej instancji nie kwestionował wcześniej rozliczania benzyny przez skarżącą. Skarżąca jako podmiot prowadzący szkołę jest zobowiązana do takich czynności jak m.in. sporządzanie sprawozdań finansowych, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, jak również reprezentowanie placówki na zewnątrz. W tym celu jest zmuszona do wykonywania szeregu czynności również poza siedzibą szkoły, co powoduje konieczność dojazdu do miejsc oddalonych od siedziby szkoły niekiedy nawet o kilkadziesiąt kilometrów. Stąd wydatki na zakup benzyny należy niewątpliwie uznać za związane z bieżącą działalnością szkoły, tym bardziej, że w ewidencji przebiegu pojazdu w sposób szczegółowy udokumentowano cele wyjazdów, a na fakturach dokumentujących zakup paliwa jako nabywca wskazany został organ prowadzący szkołę. Za nietrafne, pełnomocnik uznał, zawarte w decyzji stwierdzenia, iż czynności podejmowane przez skarżącą nie mają na celu realizacji zadań szkoły, a są ukierunkowane wyłącznie na działalność beneficjenta. Na potwierdzenie swojego stanowiska, pełnomocnik strony powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r. I SA/Kr 159/13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 80 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79, prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę (ust. 1). Szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (ust. 3 d).Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f). Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Jak wskazano w art. 80 ust. 3d u.s.o., dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. U.s.o. nie podaje definicji bieżących wydatków, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Dlatego, korzystając z definicji wydatków bieżących zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p., należy uznać, że takimi wydatkami będą koszty poniesione przez placówkę oświatową na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań z wyłączeniem wydatków dotyczących działalności organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Zgodzić się należy z organami, że intencją ustawodawcy wprowadzającego ograniczenia w sposobie wykorzystania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego było przede wszystkim stworzenie mechanizmu pozwalającego na kontrolę sposobu wydatkowania środków przekazywanych w formie dotacji pod kątem ich celowości i przejrzystości. Bezspornym kryterium kontroli jest legalność. Do przeprowadzenia kontroli właściwy organ gminy może upoważnić pisemnie dowolną osobę. Osoba ta ma prawo żądać wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki), w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Dokumentacja finansowa to przede wszystkim księgi rachunkowe szkoły, opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości włącznie z zakładowym planem kont oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. W niniejszej sprawie prawidłowo upoważniona do kontroli osoba w dniach od 28 maja 2013 r. do 14 czerwca 2013 r. przeprowadziła kontrolę wykorzystania dotacji przyznanej skarżącej. W toku kontroli stwierdziła, że w 2012 r. skarżąca dokonała 46 razy zakupu paliwa do samochodu prywatnego o numerze rejestracyjnym [...] na łączną kwotę 7.652,95 zł, a wydatki na podane zakupy bezzasadnie sfinansowała ze środków pochodzących z dotacji. Odnosząc się do tej kwestii zakupów, strona wyjaśniła, że prywatnego samochodu używa na potrzeby szkoły. Kilka razy w tygodniu musi wyjeżdżać do miejscowości R. w związku z dokumentami księgowymi, zakupami materiałów biurowych i artykułów na dożywianie. Ponadto musi jeździć do: UG, SZAO, GOPS, GS, ZGK oraz Biblioteki w B., jak również w W. Przyjmując na staż osoby z Powiatowego Urzędu Pracy, jest zobowiązana do ciągłego kontaktu z tym urzędem. Niejednokrotnie konieczne są wyjazdy do Kuratorium Oświaty w L. (konferencje, szkolenia), bądź Oddziału Zamiejscowego w B. (narady). Ponadto często samochodem tym przewozi dzieci (za zgodą rodziców) na lekcje biblioteczne do sąsiedniej miejscowości, do kina, do sąsiednich placówek oświatowych na koncerty, zawody i występy teatralne. W decyzji organu pierwszej instancji uznano, że dotacja w części przeznaczonej na zakup paliwa wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Organ drugiej instancji stanowisko to podzielił. W ocenie sądu organy nie naruszyły w swoich decyzjach przepisów art. 80 ust. 1 i 3d - f u.s.o., ani 252 z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 u.f.p., Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarżąca nie wykazała, aby wydatki ponoszone przez nią na zakup paliwa pozostawały w związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W toku postępowania administracyjnego, pomimo zapewnionego w nim czynnego udziału, ograniczyła się jedynie do złożenia oświadczenia, że samochód używany był przez nią na potrzeby szkoły (wyjazdy do wskazanych przez nią miejsc i w celu przewożenia dzieci). Nie przedstawiła natomiast żadnej ewidencji przebiegu pojazdu. Z akt sprawy nie wynika też, aby samochód skarżącej został wprowadzony do ewidencji środków trwałych. Faktury na zakup paliwa, wystawione na szkołę także nie świadczą, że skarżąca poniosła wydatki na określone w art. 80 ust. 3d u.s.o. cele. Skoro zatem skarżąca nie wykazała związku poniesionych wydatków z realizacją zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, organy zasadnie uznały powyższe wydatki jako prywatne wydatki skarżącej, nie związane z działalnością szkoły, które nie mogły być finansowane z dotacji. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. okazały się niezasadne. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad: równości wobec prawa i reguł jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach wydawanych na tle takich samych stanów faktycznych, a w konsekwencji wydaniu odmiennych rozstrzygnięć, w sytuacji stwierdzenia wykorzystania otrzymanej dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem w stosunku do osób prowadzących szkoły niepubliczne na terenie Gminy. To, że organy wydały w stosunku do skarżącej decyzję o zwrocie dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – na zakup paliwa do prywatnego samochodu, a nie wydały takich decyzji w stosunku do innych podmiotów prowadzących szkołę, nie jest naruszeniem art. 8 k.p.a. Takim naruszeniem nie jest również fakt, że nie wydały takich decyzji w stosunku do skarżącej za poprzednie lata. Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy (por. Wróbel A., Komentarz aktualizowany do art. 8 K.p.a., LEX/el. 2014). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji została wydana bez naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego, co skutkować musiało oddaleniem skargi stosowanie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).