I SA/Lu 287/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i odmowy zwrotu opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. [...] II. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta czerwca 2006 r. [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nadpłaty oraz odmowy zwrotu kwoty [...] zł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu samochodu marki Volkswagen Lupo Nr [...] i odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 października 2004 r. Prezydent Miasta dokonał rejestracji pojazdu samochodowego i w tym samym dniu wydał kartę pojazdu pobierając za jej wydanie opłatę w wysokości 500 zł. Podstawę prawną pobrania opłaty stanowił art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005 Nr 108, poz. 175) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). W dniu 1 czerwca 2006 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie rejestracji w/w samochodu oraz o uchylenie dotychczasowej i wydanie nowej decyzji o zarejestrowaniu i nakazanie zwrotu nadpłaconej kwoty 425 zł. Strona uzasadniła swój wniosek wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. – sygn. U 6/04, który orzekł o utracie mocy obowiązującej przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowiących podstawę wydania decyzji w sprawie rejestracji pojazdu i poboru opłaty za wydanie karty pojazdu. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem strony, z dnia [...] wydał decyzję o: 1. odmowie uchylenia decyzji o zarejestrowaniu samochodu na A. S.; 2. odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu; 3. odmowie zwrotu kwoty 425 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 2 § 1 ust. 4, art. 72 § 1 pkt 2 oraz art. 75 § 1 i § 2 pkt 2 lit. c ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., z czego organ wywiódł, że pobór opłaty za wydanie karty pojazdu został dokonany na podstawie przepisów obowiązujących w momencie jej wydania. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji nie ma podstaw do stwierdzenia nadpłaty i zwrotu żądanej kwoty. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenia w sprawach indywidualnych wydane na postawie przepisów prawa, których następczą niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, mogą być weryfikowane jedynie w szczególnych trybach postępowania. Jednocześnie wskazał, że przywołana regulacja dotyczy spraw, w których zapadały indywidualne rozstrzygnięcia (decyzje, orzeczenia), a nie takich, w których prawa (obowiązki) powstawały z mocy prawa, a zatem tryb ten nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Organ podkreślił także, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie jest jednoznaczna z likwidacją skutków prawnych, które uchylony przepis wywołał w okresie obowiązywania. W dniu 29 września 2006 r. strona złożyła kolejny wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i odmówił zwrotu 425 zł wraz z odsetkami, argumentując jak w decyzji z dnia [...]. Od powyższej decyzji A. S. złożyła odwołanie wnosząc o stwierdzenie nadpłaty z tytułu pobrania opłaty za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości. Polemizując z argumentacją zawartą w decyzji organu I instancji, co do zakresu obowiązywania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wskazała na błędną interpretację art. 190 § 4 Konstytucji RP oraz zasad ogólnych Ordynacji podatkowej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko w niej zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, iż przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko nie może, "w świetle istniejącego prawa potwierdzonego w bogatym orzecznictwie" zasługiwać na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwana dalej ppsa, sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Przy dokonywaniu kontroli Sąd z urzędu obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym, jeśli mogły one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "w granicach sprawy" nakłada na rozpatrujący sprawę Sąd, obowiązek zastosowania przewidzianych prawem środków prowadzących do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć podjętych w granicach danej sprawy, a więc zarówno w stosunku do rozstrzygnięć podjętych w trybie głównym (orzeczenia I i II instancji) jak i w postępowaniach należących do trybu nadzwyczajnego. Zatem Sąd uwzględniając skargę jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 § 1 ppsa w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji w tej sprawie. Art. 145 § 2 ppsa rozciąga możliwość wydania przewidzianych rozstrzygnięć również w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie są decyzje wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta stwierdził, iż decyzje te dotknięte są nieważnością. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Stwierdzenie nieważności jest możliwe jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych. Rozwiązanie takie jest podyktowane z jednej strony "niekonkurencyjnością" środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji podatkowych z drugiej natomiast zagwarantowaniem pewności w obrocie prawnym, nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym jednocześnie dwie decyzje ostateczne rozstrzygające tę samą sprawę podatkową. Decyzjami ostatecznymi są: 1) decyzje wydane w pierwszej instancji, od których nie zostało wniesione w terminie odwołanie chyba, że został przywrócony termin do wniesienia odwołania, 2) decyzje wydane w drugiej instancji, 3) decyzje wydane w sprawach, w których nie służy zażalenie. Analizując akta postępowania podatkowego Sąd stwierdza, że w tej samej sprawie podatkowej (te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym) wydane zostały dwie ostateczne decyzje. Pierwsza to decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu i odmowie zwrotu kwoty 425 zł, wydana na skutek wniosku skarżącej A. S. o wznowienie postępowania, od której nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania, druga decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu i odmowie zwrotu kwoty 425 zł wraz z odsetkami. Zatem w ocenie sądu w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej tj. dotyczą one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – z dnia [...]. Dokonując natomiast kontroli decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stwierdzić należy, że kluczową kwestią jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, w którym orzeczono, że: I. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 175 ze zm.); b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej II. przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezgodność tej regulacji z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia w niej zawartego. Będący podstawą delegacji ustawowej przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym stanowił, iż Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki dystrybucji kart pojazdów (ust. 4 pkt.2), w którym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust.5). Stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał podkreślił, że Minister Infrastruktury niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał nadto, że jakkolwiek opłata, której dotyczy spór charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, jednakże w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) wskazano, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia ją od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Sama okoliczność, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu uznana ona została za nabierającą cech podatku, a przez to naruszającą Konstytucję – w ocenie Sądu – nie zmienia faktu, iż normatywnie rzecz ujmując pozostaje nadal opłatą. Opłata za kartę pojazdu należy niewątpliwie do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż jakkolwiek opłata za kartę pojazdu ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi wzajemnej nabiera cech podatku w części przekraczającej "cenę" usług świadczonej przez organ publiczny, to w dalszym ciągu pozostaje opłatą za wydanie karty pojazdu, zgodnie z art. 77 ust. 3 prawa o ruchu drogowym. Stosownie do tego przepisu, kartę dla pojazdu samochodowego wydaje, z opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Opłata określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowiła wiec niewątpliwie formę odpłatności za usługę (czynność) wydania karty pojazdu, a więc pomimo nabrania cech podatku nadal pozostaje opłata za świadczenie organu publicznego. Rozważenia zatem wymaga, czy żądanie zwrotu takiej opłaty może być rozpoznane, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej Zgodnie z art. 2 §1 powołanej ustawy, jej przepisy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; 2) opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; 3) spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że charakterystyka świadczeń, o których w nim mowa została dokonana za pomocą wyznaczników przedmiotowo-podmiotowych. Warunkiem zastosowania do nich przepisów Ordynacji podatkowej jest zatem kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: 1/ świadczenie musi być podatkiem opłatą lub niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 2/ kompetencje do jego ustalania lub określania muszą należeć do organów podatkowych, 3/ świadczenie musi mieć publicznoprawny charakter. Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy ( w tym rozdziału 9 dotyczącego nadpłaty – art. 72 i nast.) stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy. Z wcześniejszych wywodów wynika, że opłata za kartę pojazdu jest odpłatnym świadczeniem publicznoprawnym, stanowiącym dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, którego wysokość i obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa. W kontekście art. 2 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej oznacza to, że żaden organ państwowy ani samorządowy nie uczestniczy w kreacji zobowiązania konkretnej osoby do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu. Zarówno obowiązek świadczenia opłaty, jak i jej wysokość normują przepisy prawa, a organ dokonujący rejestracji pojazdu ma jedynie obowiązek uzależnić wydanie karty pojazdu od uiszczenia opłaty przez właściciela pojazdu (art. 77 ust. 2 i 3 prawa o ruchu drogowym). Skoro pobierający opłatę za kartę pojazdu organ administracji samorządowej, działający jako organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdu (art. 73 ust. 1 prawa o ruchu drogowym), nie jest uprawniony do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego ustalającego obowiązek, bądź określającego obowiązek, świadczenia opłaty, w tym jej wysokość, to tym samym wyłączona jest możliwość rozpoznania wniosku o zwrot pobranej (a nie określanej lub ustalanej przez ten organ) opłaty na podstawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Wynika to z przedmiotowego zakresu tej ustawy określonego w jej art. 2, przy wykluczeniu możliwości uznania, że opłata za kartę pojazdu ustalana lub określana jest przez organ podatkowy (art. 2 § 1 pkt 1) lub inny organ niebędący organem podatkowym (art. 2 § 2). Oczywistym jest, że opłata za kartę pojazdu nie jest unormowana w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 2 § 1 pkt 3) oraz, że sprawa związana z jej poborem lub zwrotem nie jest sprawą zakresu prawa podatkowego (art. 2 § 1 pkt 4), lecz sprawą z zakresu prawa o ruchu drogowym realizowana przez organ administracji samorządowej w formie czynności materialno-technicznych (pobór, zwrot lub odmowę zwrotu), podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe przesądza, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], wydana została bez podstawy prawnej, bowiem podstawy wydania nie mogły stanowić przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, w tym wskazane w decyzji art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 2 pkt 1 lit. c, co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji i skutkuje jej nieważnością (art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości decyzji i konieczność stwierdzenia ich nieważności, uniemożliwia merytoryczną kontrolę zasadności odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 247 § 1 pkt 2 i 4 Ordynacji podatkowej, orzeczono jak w sentencji.