I SA/Lu 294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Referent stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. C. wynagrodzenie w kwocie [...] złotych, w tym VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 11 maja 2009 r. I. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku zadeklarowała: - do uzyskania jednolitej płatności obszarowej działki rolne A (JPO), B (JPO), C (JPO) i D (JPO TUZ) o łącznej powierzchni 5,84 ha; - do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej do upraw podstawowych działki rolne A1 (UPO), B1 (UPO) i C1 (UPO) o łącznej powierzchni 4,98 ha; - do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) działkę rolną D (JPO TUZ) o powierzchni 0,44 ha. Po przeprowadzeniu kontroli kompletności wniosku oraz kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję przyznającą jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 2960,76 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy ustaw podstawowych (UPO) w wysokości 1775,22 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) w wysokości 201,05 zł. Od decyzji powyższej strona odwołała się, zarzucając organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, polemizowała z pomiarami dokonanymi przez ARiMR w odniesieniu do działki rolnej D. Zdaniem strony Agencja niezasadnie zmniejszyła działkę z deklarowanej 0,44 ha do 0,40 ha. Strona nadmieniła, że działka została mierzona przez geodetę. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2009 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.). Wywodził, że treść art. 3 ust. 3 w/w ustawy nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem więc organu, na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, bo obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Organ wskazał, że kontrole administracyjne, przeprowadzane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. dotyczą m.in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich (art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.). Podstawę prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) stanowią przepisy prawa wspólnotowego. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 7312009). Organ wskazał, że ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet dwukrotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Organ podkreślił, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne), a Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Organ wskazał również, iż jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 w/w ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Przedmiotowe dane powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kontroli technicznej – również w PODGiK. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Ustalona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła: - w przypadku działki rolnej A/A1 położonej na działce ewidencyjnej nr 606 - 1,02 ha; - w przypadku działki rolnej B/B1 położonej na działce ewidencyjnej nr 623 - 2,80 ha; w przypadku działki rolnej C/C1 położonej na działce ewidencyjnej nr 640 - 1,58 ha/ 1,16 ha; - w przypadku działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr 836 - 0,40 ha. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w zw. z przepisami art. 124 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że warunkiem przyznania rolnikowi (producentowi rolnemu) jednolitej płatności obszarowej, jest m.in. to, by zgłoszone do płatności grunty rolne: a) stanowiły wykorzystywane użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., (niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie) - art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009, b) stanowiły wykorzystywane użytki rolne, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe - art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 73/2009, c) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 124 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009), co oznacza - wg art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach - iż mają być one "utrzymywane zgodnie z normami". Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi 506,98 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła - 5,80 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO tj. 5,84 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 5,80 ha (jako uprawnioną do płatności JPO) wyniosła 0,04 ha, co stanowi 0,69 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w przypadku gdy różnica między obszarem stwierdzonym a zadeklarowanym do objęcia pomocą nie przekracza powierzchni 0,1 ha, obszar stwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu, dlatego strona otrzymała jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni wnioskowanej tj. 5,84 ha x 506,98 zł = 2960,76 zł. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych określona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej (jako uprawnioną do płatności UPO) wyniosła 4,98 ha i jest równa powierzchni zadeklarowanej. I. S. otrzymała zatem uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni wnioskowanej, tj. 4,98 ha x 356,47 zł = 1775,22 zł. Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR I. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie precyzując zarzutów i wniosków. Z uzasadnienia skargi wynikało, iż – podobnie jak na etapie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej – strona kwestionuje przyjętą przez Agencję wielkość działki ewidencyjnej 836. Wyjaśniała, że zgodnie z umową przekazania (akt notarialny z dnia [...] r.) działka ta ma powierzchnię 0,47 ha. Tymczasem Agencja corocznie żąda od niej wyjaśnień w tej kwestii. Do skargi I. S. dołączyła wypis z rejestru gruntów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W pierwszej kolejności wskazać należy, że spór pomiędzy Agencją a I. S. polegał na przyjęciu przez organ mniejszej, niż deklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działki D. W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji (tak dla płatności JPO jak i UPO) w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, jak to podkreślały organy, w zgodzie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Natomiast strona wskazywała na niezgodność danych przyjętych przez organy Agencji (powierzchnia działki D zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych) ze stanem ewidencyjnym i rzeczywistym. Twierdzeniom strony organ przeciwstawił stanowisko, iż taka powierzchnia została ustalona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, wykorzystywanym w kontroli administracyjnej wniosków o płatności obszarowe, który jest miarodajnym źródłem ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnionych do płatności. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Z drugiej strony, należy mieć na względzie, że na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. W szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Wobec brzmienia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, w ocenie Sądu, nie narusza prawa takie postępowanie organu, gdy wobec braku jakichkolwiek dowodów dostarczonych przez stronę na potwierdzenie prawdziwości podanych przez nią danych we wniosku, organ opiera swoje ustalenia na danych zawartych w systemie LPIS. Tymczasem strona, w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, negowała powierzchnię działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej nr 836 przyjętą przez Agencję, podnosząc ogólnikowo, że "działkę tę mierzył geodeta", nie wskazując jakichkolwiek pomiarów, ani wyników takowych prac. Dodatkowo zauważyć należy, że strona miała świadomość, iż od lat istnieje niezgodność co do prawidłowości deklarowanej do płatności przez nią powierzchni przedmiotowej działki rolnej, co wynika ze skargi, a wobec brzmienia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zobowiązana była uwiarygodnić prawdziwość swoich twierdzeń. W odniesieniu do treści skargi oraz załączonego przez nią do skargi wypisu z rejestru gruntów, wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków nie jest rejestrem działek rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach. Nie można pojęcia działki ewidencyjnej bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej: działka rolna może, ale nie musi zajmować całą powierzchnię działki ewidencyjnej, może być położona na kilku działkach ewidencyjnych. Działka rolna nie może być więc utożsamiana z działką ewidencyjną. Obowiązkiem producenta rolnego jest bowiem deklarowanie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Skoro skarżąca, wnioskująca o przyznanie płatności nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, lub jakiegokolwiek innego dowodu potwierdzającego zadeklarowaną we wniosku wielkość działki rolnej D, położonej na działce ewidencyjnej nr 836, to organ uprawniony był przyjąć wielkość tej działki w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS. Do upraw w zadeklarowanych przez I. S. wielkościach oraz ustalonych przez Agencję, prawidłowo również zastosowano stawki wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. wydanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt lit. a i b ustawy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.