I SA/Lu 298/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz, Sędziowie Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr SKO.Ośw/40/2/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz K. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 12 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej: skarżący) i J. W. od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z 10 lutego 2023 r., znak: Fn.3032.1.6.2019.30, w przedmiocie określenia i nakazania zwrotu dotacji udzielonej w 2017 r. skarżącemu i J. W. – organowi prowadzącemu N. w B. (dalej: Przedszkole), wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 272.651,58 zł wraz z odsetkami, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że 30 września 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął (uzupełniony pismem z 23 marca 2017 r.) wniosek skarżącego i J. W. – organu prowadzącego Przedszkole o udzielenie dotacji z budżetu Gminy Miasto [...] na rok 2017. Rozliczenie wykorzystania dotacji złożone zostało do organu pierwszej instancji 24 stycznia 2018 r. Z dniem 1 stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku osoby prowadzącej Przedszkole – skarżącego i J. W. , dokonana została zmiana organu prowadzącego na "[...]" spółkę z o.o., co wynika z zaświadczenia Burmistrza z 31 grudnia 2018 r. o zmianie wpisu w Ewidencji Niepublicznych Szkół i Placówek Oświatowych prowadzonej przez Gminę Miasto [...]. Pismem z 31 lipca 2020 r. Burmistrz zawiadomił skarżącego i J. W. – organ prowadzący w 2017 r. Przedszkole o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej należności z tytułu dotacji otrzymanej w 2017 roku podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta [...]. Następnie opisaną wyżej decyzją z 10 lutego 2023 r. określił i nakazał zwrot dotacji udzielonej w 2017 r. skarżącemu i J. W. – organowi prowadzącemu Przedszkole, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 272.651,58 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący i J. W. zarzucili naruszenie: art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) w zw. z art. 60 i 67 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.) oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy o finansach publicznych, a także art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący i J. W. jako osoby prowadzące Przedszkole złożyli wniosek o przyznanie dotacji na 2017 r., wydatkowali otrzymane środki publiczne oraz przedłożyli rozliczenie ich wydatkowania. Od dnia 1 stycznia 2019 r., organem prowadzącym przedmiotowe przedszkole jest jednak "[...]I" spółka z o.o. Decyzją Burmistrza wydaną w tej sprawie zobowiązano wyżej wymienionych do zwrotu dotacji udzielonej w 2017 r. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 272.651,58 zł wraz z odsetkami. Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualnie prezentowane jest stanowisko, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę. O tym zaś kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji działalności oświatowej. Mając to na uwadze Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu (art. 28 i art. 29 k.p.a.), co – w świetle art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wskazana, istotna wada prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego stanowiła uchybienie proceduralne, którego sanowanie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego. W tej sytuacji, merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz ocena zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego i zgłoszonych wniosków, są przedwczesne. Sprzeciw do Sądu od tej decyzji Kolegium złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przez Sąd na podstawie art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy wszelkie wątpliwości co do braku odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania Przedszkola wynikające z wydatkowania dotacji zostały dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, w związku z czym postępowanie winno zostać rozstrzygnięte ostateczną decyzją organu odwoławczego, gdyż zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej, nie zaś kasatoryjnej. Zdaniem skarżącego, nie sposób się zgodzić z zaskarżoną decyzją, gdyż stan faktyczny sprawy nie wytrzymuje konfrontacji z warunkami przewidzianymi w art. 138 § 2 k.p.a. niezbędnymi do orzeczenia przez organ odwoławczy ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Wynikający z tego przepisu warunek wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania pozostaje w stosunku koniunkcji z warunkiem istotności dla kształtu rozstrzygnięcia koniecznego jeszcze do wyjaśnienia zakresu sprawy. W sprawie nie zachodzą okoliczności, które przemawiają za tym, aby konieczne było dokonanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżący zgodził się z merytorycznymi ustaleniami organu odwoławczego. Jednakże – w jego ocenie – w tej sytuacji, to jest wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu, postępowanie winno zostać umorzone na etapie postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji. Za dostateczne wyjaśnienie sprawy w tym przypadku należy rozumieć samo już uznanie, że decyzja została skierowana do niewłaściwych podmiotów i okoliczność ta nie wymaga dalszej analizy, ale sama w sobie czyni wydaną decyzję bezprzedmiotową w stosunku do skarżącego i J. W. . W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Sąd nie może z całą pewnością – jak tego domaga się skarżący – uchylić zaskarżoną decyzję kasatoryjną i orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tym bardziej zatem nie może Sąd orzec o uchyleniu decyzji organów obu instancji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego. Pamiętać należy, że konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dlatego Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 241/24). Stwierdzić więc trzeba, że art. 64e p.p.s.a., stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu oraz skargi. W myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Tymczasem art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 157/24). W związku z tym przypomnieć należy, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała potrzeba uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez Burmistrza. Uchylając decyzję Burmistrza z 10 lutego 2023 r. w przedmiocie określenia i nakazania zwrotu dotacji udzielonej w 2017 r. skarżącemu i J. W. jako organowi prowadzącemu Przedszkole, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu, a to uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak prawidłowo wskazał skarżący, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienie w żadnym razie nie świadczy o tym, że opisana decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Oczywiste jest przy tym, że Kolegium nie wskazało na żadne okoliczności faktyczne, które należałoby wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu instancyjnym. Taką okolicznością z pewnością nie jest kwestia ustalenia w tej sprawie prawidłowego adresata decyzji w przedmiocie określenia i nakazania zwrotu dotacji, skoro – zdaniem Kolegium – nie budzi wątpliwości, że podmiotem tym winien być aktualny organ prowadzący Przedszkole, a nie skarżący i J. W. , którzy aktualnie nie pełnią takiej funkcji. Mając to na uwadze, stwierdzić należało, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił się od załatwienia rozstrzyganej sprawy. Niewątpliwie wskazane przez niego uchybienie nie uzasadniało wydania w tej sprawie decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości określonej w przepisach o opłatach za czynności adwokackie (480 zł), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).