I SA/Lu 305/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz A. Spółka z o.o. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości rozstrzygając w przedmiocie wniosku "A" spółki z o.o. w L. o dofinansowanie projektu pt. "Zakończenie etapu badań, przygotowanie do produkcji poprzez zakup wyposażenia do laboratorium i opracowanie technologii produkcji biopaliw, uwzględniającą specyfikę zainstalowanej linii produkcyjnej" złożonego w odpowiedzi na konkurs nr 10/RPOWL/1.6/2009, zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...], w ramach I Osi Priorytetowej, Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania/Poddziałania 1.6 RPO WL 2007-2013, po dokonaniu jego oceny formalnej poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia 8 lutego 2010 r., że jego wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej w kryterium dopuszczającym – "czy projekt jest zgodny z celami działania 1.6 Badania i nowoczesne technologie w strategicznych dla regionu dziedzinach RPO WL 2007-2013?". Wyjaśniła, iż stosownie do uszczegółowionego RPO WL 2007-2013 zatwierdzonym Uchwałą Nr CXIX/1285/08 Zarządu Województwa z dnia 18 marca 2008 r. w brzmieniu ustalonym Uchwałą Nr CCLXXI/3502/09 Zarządu Województwa z dnia 10 listopada 2009 r. celem działania 1.6 jest: wsparcie procesu opracowania i transferu nowoczesnych technologii do przedsiębiorstw. Realizacja działania powinna przyczynić się do wzmocnienia współpracy między strefą badawczo – rozwojową, a gospodarką w strategicznych dla regionu dziedzinach. Preferowane będą przedsięwzięcia realizowane w obszarach priorytetowych wskazanych w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa prowadzące do: - zwiększenia transferu nowoczesnych rozwiązań technologicznych, produktowych oraz organizacyjnych do przedsiębiorstw, - rozwoju współpracy pomiędzy sferą B+R (Badania i Rozwój), a gospodarką oraz wzrostu udziału nakładów przedsiębiorstw na B+R, - wspomagania przedsiębiorców w zdobywaniu nowych rozwiązań niezbędnych dla rozwoju ich działalności i poprawy pozycji konkurencyjnej na rynku. Zgodnie z informacjami zawartymi w punktach E1, E4 i E5 wniosku o dofinansowanie oraz w punkcie C.1 Biznes Planu projekt dotyczył dwóch odrębnych celów. Efektem realizacji projektu, miało bowiem być: - wprowadzenie technologii produkcji biopaliw oraz - prowadzenie badań nad jakością produkowanego paliwa. Wnioskodawca posiadał już kompletną linię niezbędną do produkcji biopaliw, lecz aby ją uruchomić potrzebował odpowiedniej technologii. Projekt polegający na opracowaniu technologii produkcji biopaliw przy współpracy z jednostką B+R był w ocenie AWP zgodny z celami Działania 1.6 RPO WL 2007-2013. Z punktu E8 wniosku o dofinansowanie wynikało – w jej ocenie – jednak, że koszty kwalifikowane z tym związane (48000 PLN) stanowią ok. 12% wszystkich kosztów kwalifikowanych projektu. Pozostałe wydatki, (ok. 88% kosztów kwalifikowanych - 346 700 PLN) dotyczyły drugiego celu projektu, który polegał na kompletnym wyposażeniu laboratorium w celu prowadzenia badań nad jakością paliwa. Zgodnie z informacjami zawartymi w punkcie E1, E4 oraz E5 oraz z punktem C.1 Biznes Planu badania jakości paliwa (parametry oraz proporcje składników) miały mieć charakter permanentny i cykliczny. Miały one wynikać z obowiązku, regulowanego przepisami unijnymi i krajowymi, cyklicznej kontroli jakości produkowanego biopaliwa. Wyposażenie laboratorium w celu dokonywania okresowych badań jakości paliwa nie prowadziłoby do zwiększenia transferu nowoczesnych rozwiązań technologicznych, rozwoju współpracy pomiędzy sferą B+R, ani do zdobywania nowych rozwiązań niezbędnych dla rozwoju działalności przedsiębiorstwa. Badania te nie spełniałyby kryteriów badań podstawowych, przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych zgodnie z definicją badań zawartą w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Nie dotyczyły więc żadnego z etapów procesu badawczego. Projekt nie był więc zgodny z celami Działania 1.6 RPO WL 2007 -2013. Reasumując AWP wyjaśniła, iż część projektu polegająca na zlecaniu badań i ekspertyz jednostce B+R w celu opracowania nowej technologii nie była wykluczona z możliwości wsparcia w ramach działania 1.6, jednak cały zakres rzeczowy projektu, przedstawiony we Wniosku o dofinansowanie oraz w Biznes Planie, który w większości obejmuje wyposażenie laboratorium w celu dokonywania analiz paliwa nie mógł uzyskać wsparcia w ramach Działania 1.6 Badania i nowoczesne technologie w strategicznych dla regionu dziedzinach RPO WL 2007-2013. Spółka wystąpiła z protestem dotyczącym oceny formalnej przedmiotowego wniosku wnosząc "o przywrócenie wniosku do oceny formalnej". Rozstrzygając w przedmiocie wniesionego protestu Agencja Wspierania i Rozwoju Przedsiębiorczości posłużyła się analogiczną argumentacją jak w piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku i stwierdziła, że złożony protest jest niezasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie protestu z dnia 8 marca 2010 roku, nr [...], "A" spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości jako naruszającego prawo. W jej uzasadnieniu, skarżąca podała, iż jednym z celów wniosku było wdrożenie patentu polskiej myśli wynalazczej, której efekty w postaci wniosku otrzymały bardzo pochlebne opinie ekspertów Urzędu Patentowego. Wniosek zakładał zakup opracowania technologii dla nowej prototypowej linii koprodukcji biopaliw. AWP w obu pismach przyznała, że jest to działanie zgodne z celami RPO. Drugim celem wniosku był zakup wyposażenia laboratorium tj. aparatury analityczno pomiarowej, przeznaczonej do kontroli biopaliwa podczas bieżącej produkcji, co zostało zakwestionowane jako "nieprowadzące do zwiększenia transferu nowoczesnych rozwiązań technologicznych". Skarżąca przy współpracy z Instytutem Technologiczno Przyrodniczym z W. zamierzała wdrożyć do przemysłowej produkcji patent - prototypową linię do produkcji biopaliwa. Aby tego dokonać, koniecznym było posiadanie laboratorium, aby przez pierwsze kilka miesięcy dokonywać wspólnie z naukowcami z Jednostki Naukowo Badawczej wszelkich możliwych badań dla uzyskania ostatecznego celu opracowania technologii do przemysłowej produkcji biopaliw z uwzględnieniem charakterystyki linii prototypowej (czyli działania, które AWP określiła jako zgodne z RPO). Kontrola surowców do produkcji biopaliwa, oznaczała opracowanie metod współpracy przetwórców z rolnikami uprawiającymi konkretne odmiany rzepaku. Zarzut AWP, iż projekt nie jest zgodny z celami Działania 1.6, w ocenie strony skarżącej nie znajduje potwierdzenia w faktach i świadczy o nieznajomości materii. Spółka podała, że jest w rozumieniu przepisów ustawy Prawo energetyczne zakładem energetycznym. Produkcja biopaliw realizuje pierwszorzędne cele krajowe i cele RPO WL. Produkcja biopaliw jest produkcją energii chemicznej i podlega koncesjonowaniu przez URE (Urząd Regulacji Energetyki). Produkcja biopaliwa na bazie oleju rzepakowego spowodowałaby w regionie dodatkową produkcję rzepaku oraz zwiększyłaby zatrudnienie, co najmniej o 1 osobę na każdy ha dodatkowej uprawy. Końcowo stwierdziła, iż ocena dokonana przez AWP projektu była stronnicza, nieobiektywna i nie uwzględniła najważniejszych argumentów istotnych dla meritum sprawy, a samo odrzucenie wniosku oparto na nieprawdziwych przesłankach niemających pokrycia we wniosku. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) w związku z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tekst jednolity - Dz.U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 ), podkreślenia wymaga na wstępie, iż spór sprowadza się do oceny, czy skarżąca spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "A" w L. spełniła kryteria dopuszczające wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Zakończenie etapu badań, przygotowanie do produkcji poprzez zakup wyposażenia do laboratorium i opracowanie technologii produkcji biopaliw, uwzględniającą specyfikę zainstalowanej linii produkcyjnej" złożonego w odpowiedzi na konkurs nr 10/RPOWL/1.6/2009, zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...], w ramach I Osi Priorytetowej, Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania/Poddziałania 1.6 RPO WL 2007-2013. W ocenie Sądu, zaprezentowana w sprawie ocena została ona przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Skarżąca spółka w odpowiedzi na konkurs ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje w dniu 13 stycznia 2010 r. złożyła wniosek o dofinansowanie pt. "Zakończenie etapu badań, przygotowanie do produkcji poprzez zakup wyposażenia do laboratorium i opracowanie technologii produkcji biopaliw, uwzględniającą specyfikę zainstalowanej linii produkcyjnej". W ramach wymienionej Osi wnioskodawca umiejscowił swój projekt w Działaniu 1.6 - Badania i nowoczesne technologie w strategicznych dla regionu dziedzinach. Natomiast temat priorytetowy został określony jako "Transfer technologii i udoskonalenia sieci współpracy między MŚP, między MŚP, a innymi przedsiębiorstwami, uczelniami (...)". Jak wyjaśniła spółka (część E1 i E4 projektu), zostały przez nią określone dwa cele. Pierwszy - zasadniczy miał polegać na transferze technologii rozumianym jako proces przystosowania wyników badań naukowych, patentów lub oryginalnych pomysłów do ich praktycznego zastosowania w produkcji. Proces ten miałby dotyczyć opracowania technologii produkcji bioestrów na prototypowej linii porodukcyjnej będącej na wyposażeniu spółki, gwarantującej wyrób odpowiadający wszelkim normom. Z kolei drugi cel projektu określono jako wyposażenie wysoko specjalistycznego laboratorium oraz aparatury pomiarowej do badania surowców i kontroli procesów technologicznych celem ciągłego udoskonalania biopaliwa. Spółka argumentowała, że posiadanie specjalistycznego laboratorium pozwoliłoby na permanentną kontrolę całego procesu i czyniłoby zadość regulacji zawartej w ustawie z dnia 25 sierpnia 20006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Powyższe okoliczności są w sprawie bezsporne. Instytucja pośrednicząca dokonując kontroli wniosku spółki w kontekście spełniania przez niego warunków formalnych, zajęła stanowisko iż projekt nie jest zgodny z celem Działania 1.6 Badania i nowoczesne technologie w strategicznych dla regionu dziedzinach. Przede wszystkim, w ocenie AWP, wyposażenie laboratorium w celu dokonywania okresowych badań jakości paliwa nie prowadzi do zwiększenia transferu nowoczesnych technologii, rozwoju współpracy pomiędzy sferą B+R ani do zdobywania nowych rozwiązań niezbędnych dla rozwoju działalności przedsiębiorstwa. Ponadto badania te nie spełniają kryteriów badań podstawowych, przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych zgodnie z definicją tych badań zawartą w Rozporządzeniu Komisji nr 800/2008. Podkreślenia wymaga, iż projekt w zakresie, w jakim dotyczył samego opracowania technologii produkcji biopaliw został uznany przez AWP za zgodny z celami Działania 1.6. Spór powstał przy ocenie drugiego celu tj. wyposażenia laboratorium. Należy podnieść, iż wśród regulacji prawnych wdrażania I Osi priorytetowej znajduje się m.in. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L Nr 214 , s. 3). Rozporządzenie to stosuje się m.in. do pomocy na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną (art. 1 ust. 1 pkt g/). W świetle art. 30 tego rozporządzenia: - "badania podstawowe" oznaczają prace eksperymentalne lub teoretyczne podejmowane przede wszystkim w celu zdobycia nowej wiedzy o podstawach zjawisk i obserwowalnych faktów bez nastawienia na bezpośrednie zastosowanie praktyczne; - "badania przemysłowe" oznaczają badania planowane lub badania krytyczne mające na celu zdobycie nowej wiedzy oraz umiejętności celem opracowania nowych produktów, procesów lub usług, lub też wprowadzenia znaczących ulepszeń do istniejących produktów, procesów lub usług. Uwzględnia się tu tworzenie elementów składowych systemów złożonych, co jest niezbędne do badań przemysłowych, szczególnie do walidacji technologii generycznych, z wyjątkiem prototypów; - "eksperymentalne prace rozwojowe" oznaczają zdobywanie, łączenie, kształtowanie i wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny nauki, technologii i biznesu oraz innej stosownej wiedzy i umiejętności na potrzeby planowania lub projektowania nowych, zmienionych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług. Mogą także obejmować na przykład inne czynności mające na celu definiowanie pojęciowe, planowanie oraz dokumentowanie nowych produktów, procesów lub usług. Czynności te mogą obejmować tworzenie projektów, rysunków, planów oraz innej dokumentacji pod warunkiem, że nie jest ona przeznaczona do celów komercyjnych. Mając na względzie przywołane wyżej definicje i uzasadnienie zaskarżonego aktu będącego przedmiotem kontroli Sądu, należy zauważyć, iż AWP nie wykazała w żaden sposób, że wyposażenie laboratorium w celu dokonywania okresowych badań jakości paliwa nie prowadziłoby do zwiększenia transferu nowoczesnych rozwiązań technologicznych, rozwoju współpracy pomiędzy sferą B+R, ani do zdobywania nowych rozwiązań niezbędnych dla rozwoju działalności przedsiębiorstwa, jak również, że badania te nie spełniałyby kryteriów badań podstawowych, przemysłowych bądź eksperymentalnych prac rozwojowych zgodnie z definicjami badań zawartymi w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych)". Skoro, Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 rozróżnia trzy kategorie badań ("badania podstawowe", "badania przemysłowe", "eksperymentalne prace rozwojowe" ) i definiuje je każde z osobna, AWP powinna ocenić i szczegółowo uzasadnić dlaczego badań, które miałyby być prowadzone przez skarżącą nie można zakwalifikować odpowiednio do: "badań podstawowych", "badań przemysłowych", bądź "eksperymentalnych prac rozwojowych". Ogólnikowe stwierdzenie, iż "badania te nie spełniałyby kryteriów badań podstawowych, przemysłowych oraz eksperymentalnych prac rozwojowych zgodnie z definicjami tych badań zawartymi w Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 800/2008" jest niewystarczające. W tym miejscu należy podkreślić, iż z planowanego projektu nie wynika by aparatura laboratoryjna miała być wykorzystywana wyłącznie do cyklicznej kontroli jakości produkowanego biopaliwa, jak wywiodła to AWP. Z jednej strony, posiadanie specjalistycznej aparatury celem bieżącego kontrolowania produkcji jest istotnie warunkiem wynikającym z ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, ale z drugiej - spółka zamierzała we własnym zakresie prowadzić także badania nad udoskonalaniem biopaliwa (część E4 projektu). Stąd rozważenia wymagało, czy takie badania i ich cel nie wypełniają definicji badań zawartych w powołanym wyżej Rozporządzeniu Komisji (WE) NR 800/2008, w szczególności celu "badań przemysłowych", jakim jest zdobycie nowej wiedzy dla wprowadzenia ulepszeń do istniejących produktów, procesów lub usług. Organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął ten fakt, który stanowi istotny element dla prawidłowej oceny projektu w kontekście przepisów omawianego rozporządzenia. Uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne i sprowadza się do wyrażenia ogólnikowych stwierdzeń bez rzetelnej i szczegółowej analizy stanu sprawy. Jak zostało już wspomniane, organ zaakceptował jako spełniające cel działania 1.6 opracowanie technologii produkcji biopaliwa. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, iż prowadzenie badań, czy kontrola jakości bez względu na to, czy wynika z przepisów wspólnotowych czy krajowych stanowi nieodłączną część całego przedsięwzięcia. Tym samym bez dokładnej analizy projektu poczynionej przez organ w oparciu o prawidłowo wyjaśnione przepisy prawa nie sposób przesądzić, czy faktycznie nie spełnia on w całości celu wynikającego z Działania 1.6. Należy wyraźnie zaakcentować, iż prawidłowa ocena projektu w kontekście celu tego Działania będzie możliwa dopiero po prawidłowym ustaleniu faktów przedstawionych przez skarżącą. Warto także wspomnieć, iż z wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007 -2013 wynika, iż w ramach działania 1.6 jednym z możliwych do zaakceptowania projektów może być inwestycja w środki trwałe tj. infrastrukturę i urządzenie laboratoryjne, służące do prowadzenia działań badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach. Zastrzeżenia Sądu budzi także podkreślenie kwestii procentowego podzielenia projektu przez AWP, poprzez uznanie, że projekt polegający na opracowaniu technologii produkcji biopaliw przy współpracy z jednostką B+R, według kosztów kwalifikowanych z tym związanych (48000 PLN) stanowił ok. 12% wszystkich kosztów kwalifikowanych projektu, zaś pozostałe wydatki stanowiły ok. 88% kosztów kwalifikowanych ( 346 700 PLN) i dotyczyły drugiego celu projektu, który polegał na kompletnym wyposażeniu laboratorium w celu prowadzenia badań nad jakością paliwa. Oparcie się na takim stosunku procentowym nie wynika z żadnych przepisów prawa, w tym w szczególności ze Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego województwa na lata 2007-3013 Uszczegółowienie Programu w brzmieniu nadanym uchwałą Zarządu Województwa nr CCLXXI/3502/09 z dnia 10 listopada 2009r. Według RPO WL, "celem działania 1.6 jest wsparcie procesu opracowania i transferu nowoczesnych technologii do przedsiębiorstw. Realizacja działania ma przyczynić się do wzmocnienia współpracy między strefą badawczo - rozwojową a gospodarką w strategicznych dla regionu dziedzinach. Preferowane będą przedsięwzięcia realizowane w obszarach priorytetowych wskazanych w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa prowadzące do: - zwiększenia transferu nowoczesnych rozwiązań technologicznych, produktowych oraz organizacyjnych do przedsiębiorstw, - rozwoju współpracy pomiędzy sferą B+R a gospodarką oraz wzrostu udziału nakładów przedsiębiorstw na B+R - wspomagania przedsiębiorców w zdobywaniu nowych rozwiązań niezbędnych dla rozwoju ich działalności i poprawy pozycji konkurencyjnej na rynku. Ponadto wsparciem objęte zostaną wspólne projekty badawcze i inwestycyjne przedsiębiorców powiązanych kooperacyjnie. Taka forma współpracy przedsiębiorców poszerzy ich rynki zbytu, umożliwi dostęp do nowych rozwiązań technologicznych, przyczyni się do efektywniejszego wykorzystywania wspólnych zasobów....". Jak z niego wynika także "W ramach działania 1.6. wnioskodawca otrzyma wsparcie na projekt obejmujący badania niezbędne do realizacji projektu inwestycyjnego, na który może otrzymać wsparcie w ramach działania 1.1 – 1.5. Preferowane będą projekty badawcze związane z obszarami wskazanymi w Regionalnej Strategii Innowacji". W toku ponownego rozpatrywania sprawy, AWP winna dokonać oceny projektu z uwzględnieniem wyżej zawartych zastrzeżeń Sądu, w tym w szczególności dokonać wszechstronnej analizy tej części, w której odmówiono mu spełnienia celu w ramach Działania 1.6. Ocena ta musi być poprzedzona dokładną analizą badań zamierzonych przez skarżącą w kontekście definicji badań zawartych w przepisach Rozporządzenia 800/2006. Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie I. wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał AWP sprawę do ponownego rozpatrzenia, za podstawę przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 3 § 3 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II., za podstawę biorąc art. 200 tej ustawy.