I SA/Lu 329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Małgorzata Fita, WSA Wiesława Achrymowicz / sprawozdawca /, Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I.R. i P. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. R. i P w L. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Lu 329/12 UZASADNIENIE 1. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...], która orzekała o obowiązku A. w L. zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 72.434,80 zł / 63.359,80 zł kwota dotacji do zwrotu, 9.075 zł odsetki od tej kwoty /. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na kwotę 63.359,80 zł składają się wydatki: na zakup kserokopiarki Minolta; na obsługę prawną w ramach umowy A. z Kancelarią Radców Prawnych [...]; na zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych użytkowanych przez pracowników organu prowadzącego i w jego siedzibie, nie w siedzibie dotowanej szkoły; na reklamę i promocję; na usługi gastronomiczne, konsumpcję, wynajem sali w restauracji. W podstawie prawnej został wskazany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. / Dz.U.00.98.1071 ze zm. /, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 236 ust. 2, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych / Dz.U.09.157.1240 ze zm./, art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty / Dz.U.04.256.2572 ze zm. /, rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych / Dz.U.10.38.207 ze zm. /, uchwała Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół oraz placówek na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego / Dz.Urz.Woj.09.149.3190 /, uchwała Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno - pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego / Dz.Urz.Woj.10.153. 2698 /. 2. A. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części orzekającej o obowiązku zwrotu dotacji 15.499,96 zł, wydatkowanej w wykonaniu umowy, zawartej przez A. z Kancelarią Radców Prawnych o świadczenie pomocy prawnej oraz w części orzekającej o obowiązku zwrotu odsetek 2.319,00 zł od tej kwoty dotacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienie strony możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza w zakresie rzekomego braku dokumentacji, świadczącej o korzystaniu przez dotowaną szkołę z usług Kancelarii Radców Prawnych; art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że część dotacji przyznanej szkole, przeznaczona na pokrycie kosztów świadczenia pomocy prawnej, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, określonym w tym przepisie. W uzasadnieniu A. formułowała zasadniczo dwa argumenty, mające przemawiać za niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, jej zdaniem adresatem obowiązku zwrotu dotacji powinna być co do zasady dotowana szkoła o statusie beneficjenta dotacji, nie jej organ prowadzący. Dotacja jest przekazywana przez organ prowadzący szkole, na jej rachunek w myśl art. 80 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. To szkoła jest beneficjentem dotacji w myśl art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Po drugie, wydatki poniesione z dotacji w wykonaniu umowy zawartej przez A. z Kancelarią, to wydatki na obsługę prawną, związane z bieżącą działalnością dotowanej szkoły. Wskazuje na to art. 165a ust. 5, ust. 6, ustawy o finansach publicznych, załącznik nr 4 § 417 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko, argumenty przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Naruszenie prawa podlegało stwierdzeniu poza granicami zarzutów skargi na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.12.270 – p.p.s.a. /. 5. Z przedstawionych akt postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wynika, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta podpisał radca prawny S. F., który dołączył do odwołania umocowanie podpisane jednoosobowo przez Prezesa A. / ściślej do odwołania została dołączona kserokopia dokumentu umocowania, potwierdzona za zgodność z oryginałem, która pozwala stwierdzić jeden podpis złożony w imieniu mocodawcy na tym dokumencie /. Odwoławczy organ przystąpił do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji co do istoty bez uprzedniego sprawdzenia sposobu reprezentacji A. dla celów postępowania przed organem, dla celów udzielenia umocowania w postępowaniu przed organem. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało sprawdzenia czy odwołanie zostało podpisane przez osobę prawidłowo umocowaną i tak podpisane mogło skutecznie zainicjować postępowanie drugiej instancji. 6. Na etapie postępowania sądowego, zainicjowanego wniesieniem skargi, został przedłożony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego dla skarżącej A. / w kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem /, datowany na 20 marca 2012 r. Wynika z niego, że zarząd jest organem uprawnionym do reprezentacji A. Sposób reprezentacji został opisany w ten sposób, że oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Izby składają dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu i dyrektor, jedną z tych osób jest prezes Izby lub inny upoważniony przez zarząd członek. 7. W tych okolicznościach kontrolowanego postępowania przed odwoławczym organem zabrakło wyjaśnienia sposobu reprezentacji A. dla udzielenia umocowania do występowania w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zabrakło wyjaśnienia czy Prezes A. jednoosobowo był uprawniony 26 stycznia 2011 r. udzielić takiego umocowania, w następstwie czy odwołanie zostało podpisane przez osobę prawidłowo umocowaną. Jest to okoliczność istotna dla wyniku sprawy. Tylko odwołanie podpisane przez osobę prawidłowo umocowaną, a w przypadku braku takiego umocowania podpisane prawidłowo przez samą stronę, mogło skuteczne zainicjować postępowanie odwoławcze i przez to dać uprawnienie organowi odwoławczemu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji co do istoty. 8. W okolicznościach kontrolowanego postępowania został zastosowany tryb przewidziany w k.p.a. Dla prawidłowego postępowania w tym trybie należało w pierwszej kolejności zażądać dokumentu, który wykaże sposób reprezentacji A. w postępowaniu przed organem i pozwoli ocenić prawidłowość umocowania podpisanego tylko przez Prezesa A. Stosownie do okoliczności, przy braku uprawnienia Prezesa A. do jednoosobowego podpisania umocowania, należało rozważyć potrzebę wezwania pełnomocnika do złożenia dokumentu umocowania prawidłowo podpisanego. Stosownie do okoliczności, przy braku złożenia dokumentu umocowania prawidłowo podpisanego przez mocodawcę, należało rozważyć potrzebę wezwania samej A. do prawidłowego podpisania odwołania. Takiego postępowania od organu wymaga art. 15, art. 127 § 1, art. 140 w powiązaniu z art. 61 § 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 28, art. 29, art. 30 § 3, art. 32, art. 33 § 2, § 3 k.p.a. 9. Na obecnym etapie kontrolowanego postępowania organ dowolnie przyjął, że odwołanie zostało podpisane przez osobę prawidłowo umocowaną. W następstwie dowolnie rozpatrzył sprawę co do istoty w drugiej instancji. Zabrakło wyjaśnienia czy umocowanie zostało udzielone przez osobę uprawnioną do takiej czynności w imieniu A. w postępowaniu przed organem. W następstwie zabrakło wyjaśnienia czy przedłożone organowi umocowanie uzasadnia stwierdzenie prawidłowości podpisania odwołania przez osobę tak umocowaną. Ta dowolność jest wynikiem braku respektowania przez organ art. 15, art. 127 § 1, art. 140 w powiązaniu z art. 61 § 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 28, art. 29, art. 30 § 3, art. 32, art. 33 § 2, § 3 k.p.a. w warunkach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Stwierdzoną dowolność w postępowaniu organu należy kwalifikować jako mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwoławczy organ był uprawniony rozpatrzeć sprawę w drugiej instancji co do istoty tylko po uprzednim stwierdzeniu, że odwołanie zostało prawidłowo podpisane i jako takie skutecznie wszczęło postępowanie drugiej instancji. To stwierdzenie organu powinno mieć podstawę w konkretnych ustaleniach. Nie może być wynikiem założeń czy domniemań organu rozpatrującego odwołanie. W tym miejscu należy stwierdzić, że co do zasady rozpatrzenie odwołania co do istoty, które nie zostało prawidłowo podpisane, pomimo prawidłowego wezwania do wykonania tego obowiązku, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 10. Odwołanie jest uprawniona podpisać osoba umocowana pod warunkiem prawidłowego umocowania, także w zakresie podpisu na dokumencie umocowania. Przy braku spełnienia tego warunku odwołanie powinno być prawidłowo podpisane przez stronę. Wyjaśnienie istotnej kwestii prawidłowości podpisu odwołania przez osobę powołującą się na umocowanie wymaga od organu prawidłowego wezwania do wykazania prawidłowości tego umocowania. Następnie stosownie do okoliczności wymaga prawidłowego wezwania do złożenia prawidłowego dokumentu umocowania. Wreszcie stosownie do okoliczności wymaga prawidłowego wezwania do prawidłowego podpisana odwołania przez stronę. Każda kolejna czynność organu jest uzależniona od rezultatu poprzedniej. Jeśli rezultat prawidłowych czynności organu nie doprowadzi do stwierdzenia prawidłowości umocowania i podpisu na odwołaniu czy nie doprowadzi do prawidłowego podpisania odwołania, to takie odwołanie nie uprawnia organu odwoławczego do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji co do istoty, nie wszczyna postępowania drugiej instancji przed organem odwoławczym. W dalszym postępowaniu przed organem należy prawidłowo podjąć, dotąd zaniechane, czynności dla stwierdzenia prawidłowości podpisu na odwołaniu, ewentualnie stosownie do okoliczności dla prawidłowego podpisania odwołania. Dopiero kiedy te prawidłowo przeprowadzone czynności organu doprowadzą do stwierdzenia, że odwołanie zostało prawidłowo podpisane znajdzie uzasadnienie prawne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji co do istoty. Na tym etapie kontrolowanego postępowania brak jest uzasadnienia prawnego dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Takie postępowanie organu odwoławczego było przedwczesne. Dla zupełności sądowej kontroli legalności należy wskazać, że brak wyjaśnienia przez organ czy umocowanie z 26 stycznia 2011 r. jest prawidłowe w świetle zasad reprezentacji A. skutkowało w dalszej kolejności dowolnym przyznaniem statusu pełnomocnika. To zaniechanie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo mogło powodować przeprowadzenie postępowania w warunkach przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 11. Brak wyjaśnienia przez organ prawidłowości umocowania udzielonego osobie, która podpisała odwołanie, przez to brak wyjaśnienia kwestii prawidłowości podpisania odwołania, to naruszenie przepisów postępowania przed organem, które na tym etapie kontrolowanego postępowania nie pozwala na sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego, w zakresie materialnoprawnych przesłanek kwalifikowania sytuacji, w której dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. 12. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przy zastosowaniu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.