I SA/Lu 336/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległej kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania H.W. (dalej jako: skarżąca), L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległej kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie [...] zł za niedopełnienie obowiązku przetrzymywania drobiu w sposób zgodny z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Skarżąca wniosła odwołanie, jednakże decyzją z [...] r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] r. (sygn. akt II SA/Lu 858/17). W dniu [...] r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie w całości należności wynikającej z ww. decyzji z [...] r. Skarżąca powoływała się na swoją ciężką sytuację materialną i bytową oraz na niemożność zapłaty kary. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że nie posiada majątku ani oszczędności, jest osobą samotną bez członków rodziny na utrzymaniu, utrzymuje się ze swojej emerytury w wysokości [...] zł, z której ponosi koszty zakupu leków. Stwierdziła, że finansowo wspierają najbliższa rodzina. W dalszych oświadczeniach wskazała, że prowadzi gospodarstwo wraz z mężem i synem. Decyzją z [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. odmówił umorzenia zaległej kary pieniężnej. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, że nie jest w stanie uregulować zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Wprawdzie podała w oświadczeniu, że osobiście ma jeden niewielki dochód z emerytury, ale jednocześnie wskazała, że partycypuje w innych wspólnych dochodach oraz we współwłasności i współposiadaniu innych składników majątkowych (gospodarstwo o profilu uprawy roli, hodowli bydła i dochody z niego uzyskiwane), z których może uregulować karę. Z ustnych wyjaśnień strony wynika, że pozostaje z mężem w ustawowym ustroju wspólności majątkowej. Strona w żadnym miejscu oświadczenia nie podała, że współprowadzenie przez nią gospodarstwo nie jest dochodowe albo ponosi straty, co więcej, z treści pisma wynika, że gospodarstwo jest aktualnie prowadzone i rozwija się. Spłaca zaciągnięte kredyty, realizuje inwestycje, zakupuje zwierzęta do hodowli. Według danych pochodzących z bazy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, aktualnych na dzień [...] r., gospodarstwo stanowi siedzibę stada, w którego obrębie aktualnie utrzymywanych jest [...]sztuk bydła. W świetle doświadczenia życiowego, gospodarstwo to przynosi dochody, a strona w nich partycypuje jako jego równoprawny współwłaściciel i współposiadacz. Co więcej, strona przyznała, że posiada oszczędności. W kontekście powyższych wyjaśnień, zapłata kary przez skarżącą jest w pełni możliwa, a tym bardziej nie zagraża egzystencji strony, ani nie zmusi jej do korzystania z pomocy finansowej ze środków publicznych W odwołaniu od decyzji skarżąca opisała szeroko okoliczności niezasadnego jej zdaniem nałożenia kary administracyjnej, jak również nieprawidłowych w jej ocenie innych działań Inspekcji Weterynaryjnej przy przeciwdziałaniu rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Ocena materiału dowodowego była wszechstronna a wyprowadzone wnioski logiczne. Organ należycie uzasadnił przesłanki, którymi kierował się przy odmowie umorzenia należności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kwota kary pieniężnej, o umorzenie której wnioskuje skarżąca nie obniży jej zdolności płatniczej, jak również nie podważy w sposób istotny warunków egzystencji strony, nie spowoduje upadku gospodarstwa w wyniku spłaty lub wyegzekwowania należności. Skoro strona nie wykazała okoliczności uzasadniających umorzenie wymierzonej jej kary z uwagi na ważny interes publiczny, ani też nie wykazała istnienia po swojej stronie ważnego interesu w tym, aby doszło w tej sprawie do umorzenia kary w całości, nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu należności. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, jakoby oświadczyła, że prowadzi z mężem i synem gospodarstwo rolne. Gospodarstwo zostało przekazane synowi w [...]r., w związku z ubieganiem się przez skarżącą o świadczenie emerytalne z KRUS. Wszystkie zwierzęta gospodarskie należą do syna. Ze względu na zły stan zdrowia skarżąca nie jest w stanie pomagać w pracy na gospodarstwie. Syn nie może jej wspierać finansowo, gdyż ma na utrzymaniu rodzinę (niepracującą żonę oraz dwoje dzieci). Posiadane przez syna bydło nie jest źródłem comiesięcznego dochodu, gdyż trzeba czekać dwa lata od urodzenia, aby zwierzę sprzedać, a w tym czasie trzeba ponosić koszty jego żywienia i podatków rolnych. Z uwagi na niską emeryturę skarżąca jest w stanie dokładać tylko niewielką kwotę do rachunków za prąd w ramach gospodarstwa domowego. Z emerytury potrącana jest miesięcznie kwota [...] zł w związku z egzekucją nałożonej kary. Skarżąca ponosi wydatki na leki w kwocie ok. [...] zł miesięcznie. W związku z podniesioną argumentacją skarżąca wniosła o umorzenie jej w całości nałożonej kary. W kolejnych pismach procesowych (pierwsze, bez daty, wpłynęło do sądu [...] r., drugie z [...] r.) skarżąca ponownie przedstawiła podniesione już w skardze argumenty, dotyczące jej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Ponadto opisała okoliczności związane z niezasadnym jej zdaniem nałożeniem kary pieniężnej oraz z niewłaściwym zachowaniem pracowników Inspekcji Weterynaryjnej przy rozpatrywaniu jej sprawy, jak również przy innych działaniach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Przedmiotem kontroli Sądu jest w rozpoznawanej sprawie decyzja ostateczna w przedmiocie odmowy umorzenia zaległej kary pieniężnej, jaka została nałożona na skarżącą ostateczną decyzją L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] r. Należy przypomnieć, że skarga na tą decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu Administracyjnego [...] r. Powyższe uwagi co do przedmiotu kontroli Sądu są o tyle istotne, że znaczna część argumentów podnoszonych przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu oraz dalszych pismach procesowych dotyczy kwestii zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Argumenty te nie mogą być rozpatrywane przez Sąd, gdyż kwestia zasadności nałożenia kary pieniężnej została rozstrzygnięta w innej sprawie administracyjnej, a sądowa kontrola zgodności z prawem tej decyzji okazała się niemożliwa z przyczyn proceduralnych (Sąd odrzucił skargę z powodu nieuiszczenia wpisu). Okoliczności nałożenia kary pieniężnej nie stanowią przesłanek wydania rozstrzygnięcia w nowej sprawie, której przedmiotem jest rozpoznanie wniosku skarżącej o umorzenie zaległej już kary. Dla porządku należy przypomnieć, że kluczową podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 189k § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej m.in. przez umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części (pkt 3). Trafnie organy wywiodły, że na tą podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżącej wskazuje treść art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.), zgodnie z którym do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Trafna jest również konkluzja organów, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej oparte jest na uznaniu administracyjnym. Luz decyzyjny organów ograniczają sformułowane przez ustawodawcę przesłanki uwzględnienia wniosku strony o umorzenie kary – wyrażające się w zwrotach niedookreślonych ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Działanie w ramach uznania administracyjnego daje organowi możliwość wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, jednak dopiero po ustaleniu istnienia wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z kolei, wykazanie istnienia wymaganych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie ulgi, jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji, a dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie wykroczyły poza granice przyznanego im prawem uznania administracyjnego. Zasadniczym motywem wydania decyzji odmownej była konstatacja, że skarżąca nie wykazała, iż nie jest w stanie uregulować zaległej administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom istotnych błędów w zakresie ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej skarżącej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że choć wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organach prowadzących postępowanie, strona tego postępowania nie może czuć się zwolniona z obowiązku współpracy w tym zakresie z organami. Zasada prawdy obiektywnej nie podważa ogólnie obowiązujących reguł w zakresie ciężaru dowodu (w najnowszym orzecznictwie podobnie przykładowo NSA w wyrokach: z 23 stycznia 2018 r., I OSK 1734/17; z 2 lutego 2018 r., II OSK 796/17; 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17; z 20 marca 2018 r., II GSK 1644/16). Choć to obowiązkiem organu jest prowadzenie z urzędu czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, to w sytuacji, gdy organ wyczerpał możliwości dowodowe, strona postępowania w swoim dobrze pojętym interesie powinna skorzystać z przysługującego jej prawa inicjatywy dowodowej i podjąć aktywną współpracę z organem w zakresie ustaleń faktycznych. W przeciwnym razie strona naraża się na niebezpieczeństwo, że istotne w sprawie, korzystne dla niej fakty, nie zostaną udowodnione, co będzie skutkowało oddaleniem żądań. Uwagi powyższe są szczególnie istotne w tego rodzaju sprawach jak rozpoznawana. Ustalenie, czy umorzenie zaległej kary pieniężnej jest uzasadnione w konkretnym wypadku ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, wymaga przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej osoby ubiegającej się o zastosowanie ulgi. Poczynienie właściwych ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe bez aktywnej współpracy strony z organem. To wszak strona ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie, a zatem jest zobligowana do rzetelnego przedstawienia wszystkich istotnych faktów dotyczących warunków funkcjonowania jej gospodarstwa domowego. Tylko rzetelność oświadczeń strony pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organ, stanowiących wyjściową przesłankę do rozstrzygania o zastosowaniu ulgi. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie dopełniła obowiązku rzetelnego przedstawienia swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. W pierwszym piśmie, w którym przedstawiała tą sytuację, z [...] r., oświadczyła, że jest osobą samotną i utrzymuje się jedynie z emerytury rolniczej w kwocie [...] zł. Dopiero w kolejnym piśmie, z [...] r., w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia oświadczenia dotyczącego dochodów i wydatków gospodarstwa domowego, skarżąca wyjaśniła, że mieszka z mężem i synem, który prowadzi gospodarstw rolne. Skarżąca nadal jednak, pomimo wskazań ze strony organu, nie podała nawet w bardzo przybliżony, szacunkowy sposób ani dochodów gospodarstwa domowego, ani jego wydatków. Tych informacji organ nie jest w stanie uzyskać inaczej niż bazując właśnie na oświadczeniach strony. Co więcej, skarżąca nigdy nie podała, jaki jest obszar gospodarstwa rolnego, zastrzegając jedynie, że nie zajmuje się pracą na gospodarstwie z uwagi na wiek i stan zdrowia. Tym niemniej jednak, sama skarżąca wskazała, że gospodarstwo przekazała synowi w związku z przejściem na emeryturę rolniczą w [...]r., ponadto nadal zamieszkuje wraz z mężem i synem. W tej sytuacji musi być zorientowana przynajmniej w przybliżeniu co do wielkości gospodarstwa rolnego. Skarżąca ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń o zdarzeniach, które miały miejsce kilka lat temu w gospodarstwie (pożar), oraz o obciążających gospodarstwo kredytach. Co do tego ostatniego faktu skarżąca nie podała żadnych, nawet przybliżonych informacji o wielkości ewentualnego zadłużenia, co więcej, z jej oświadczeń wynika wręcz, że zadłużenia zostało już spłacone. Ponadto, skarżąca nigdy nie podała istotnego faktu, że gospodarstwo posiada duże stado bydła ([...]sztuk), fakt ten został ustalony z urzędu przez organ, a przecież jest to bardzo istotna informacja z punktu widzenia oceny ekonomicznego potencjału gospodarstwa prowadzonego przez syna skarżącej, z którym pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. W zaistniałej sytuacji trudno zarzucać organom, że popełniły istotne błędy przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie stanu rodzinnego, majątkowego i finansowego skarżącej. Organy uwzględniły wszystkie fakty, które były w stanie ustalić działając zarówno z urzędu, jak i bazując na nader ogólnikowych, nieprecyzyjnych, a niekiedy wzajemnie sprzecznych oświadczeniach skarżącej. Jedynym błędem organu I instancji, powielonym przez organ odwoławczy, było stwierdzenie, iż skarżąca "przyznała, że posiada oszczędności". Stwierdzenie to jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, bowiem skarżąca nigdy nie oświadczyła, że posiada oszczędności. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa podpisana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...]r. (k. [...]). Sporządzający notatkę wskazywał na złożone przez skarżącą w dniu [...] r. na piśmie wnioski dowodowe i oświadczenie. Znalazło się tam stwierdzenie: "Oszczędności nie posiada". Z kolei w oświadczeniu z [...] (k. [...]-[...]) skarżąca wskazała na jedyne źródło dochodu w postaci emerytury ([...] zł brutto), stwierdziła że nie ma innych dochodów ani żadnego majątku. W oświadczeniu nie ma żadnego stwierdzenia, że posiada jakiekolwiek oszczędności. Powołany argument organów jest zatem chybiony, jako sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem. Błąd ten nie wpływa jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem pozostałe elementy oceny sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej skarżącej nie budzą zastrzeżeń. W tej sytuacji nie można zarzucić organom wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego, prawidłowa jest konkluzja, że skarżąca nie wykazała, aby nie była w stanie uregulować zaległej kary administracyjnej. Do tej konkluzji prowadziła analiza ustalonej przez organy sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej skarżącej, w szczególności fakt zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych oraz korzystania z pomocy syna (pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym), prowadzącego duże gospodarstwo rolne. Trudno w tej sytuacji podważyć prawidłowość konkluzji organów, że w sprawie nie zaistniała ani przesłanka ważnego interesu publicznego, ani ważnego interesu strony w umorzeniu należności. Ważny interes strony nie może być rozumiany w sposób subiektywny, musi odnosić się do obiektywnie wykazanych, trudnych lub niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód w spłacie zaległej kary administracyjnej. Takich przeszkód zasadnie organy nie stwierdziły w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty skarżącej dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie są wobec powyższego nieuzasadnione. Z kolei argumenty odnoszące się do okoliczności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie mogą być oceniane w rozpoznawanej sprawie, co wyjaśniono już wyżej. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji trzeba przypomnieć, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, iż organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej odwołaniem decyzji, lecz ma ponownie rozpatrzeć sprawę co do meritum. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na pewne nieprawidłowości w tym zakresie po stronie organu odwoławczego. Zwraca uwagę lakoniczność stanowiska organu odwoławczego, który w uzasadnieniu ograniczył się w zasadzie do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Nie jest to poprawna forma uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Uchybienia te nie miały jednak żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).