I SA/Lu 337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi V. F. Spółka Cywilna B. O.-P. M. N. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] r. do [...] r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na rzecz [...] Spółka Cywilna B. O.-P. M. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], dalej: "ZUS", "organ", odmówił V. dalej: "płatnik", prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2021 r. Z akt sprawy wynika, że płatnik w dniu 10 maja 2021 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w określonych branżach za marzec 2021 r., podając we wniosku, jako rodzaj przeważającej działalności na 31 marca 2021 r. wg PKD kod: 56.10.A. Odmawiając przyznania wnioskowanego zwolnienia organ powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz wskazał, że wniosek płatnika nie pozwolił na ustalenia prawa do zwolnienia ponieważ w miesiącu, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodów płatnik nie prowadził takiego samego rodzaju działalności (niekoniecznie działalności przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD. Kod PKD działalności nie jest zgodny na wniosku i w rejestrze "CENTRALNEJ EWIDENCJI I INFORMACJI O DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ" CEIDG/KRS. Z informacji przekazanych przez Urząd Statystyczny wynika, że dopiero w dniu 16 lutego 2021 r., na podstawie wniosku RG-OP, PKD 56.10.A zostało wpisane do rejestru REGON po raz pierwszy i oznaczone jako przeważający rodzaj działalności. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie przysługuje płatnikowi prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2021 r. W skardze na decyzję ZUS B. O. i M. N. wspólnicy spółki cywilnej V. reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie: 1. art. 31zo ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez nieuznanie prowadzonej przez odwołujących się wspólników spółki V. s.c. działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A jako przeważającej, a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej pomimo spełnienia przesłanek do zwolnienia z opłacania składek za marzec 2021 r.; 2. art. 7 w zw. z art. 77§1 w zw. z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 3. art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne poinformowanie strony o konieczności złożenia koniecznych i niezbędnych dokumentów; 4. art. 8, 10, 11 k.p.a. poprzez postępowanie niezgodne z zasadą działania w zaufaniu obywateli do państwa oraz niewyjaśnienie stronie zasadność przesłanek, którymi ZUS kierował się przy załatwieniu sprawy; 5. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji odmownej, niezrozumiałe częściowe wyjaśnienie podstaw odmowy zwolnienia. Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie ZUS do wydania decyzji udzielającej zwolnienia z opłacania składek za kwiecień 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów zastępstwa prawnego. Uzasadniając skargę pełnomocnik zwróciła uwagę, że ZUS dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i błędnej subsumpcji do stanu prawnego. Zdaniem pełnomocnika, odwołującego się w tym zakresie do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla oceny prawa do zwolnienia ze składek istotne jest ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą wg PKD przedsiębiorca faktycznie prowadził, a nie jaki rodzaj działalności przeważającej figurował w rejestrze. Organ nie może natomiast bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON czy CEIDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na dzień 31 marca 2021 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą wg PKD przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Wspólnicy spółki cywilnej faktycznie w okresie objętym wnioskiem o zwolnienie ze składek prowadzili w przeważającej mierze działalność, której kod PKD upoważniał do zwolnienia ze składek. W rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz w rejestrze REGON zarówno spółka cywilna jak i jej wspólnicy, jako przeważającą działalność na czas objęty wnioskiem (marzec 2021 r.) mieli wpisany rodzaj działalności oznaczony kodem 56.10.A Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko zwrócił uwagę, że płatnik we wniosku oświadczył, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadził przeważającą działalność oznaczona kodem PKD 56.10.Z oraz że przychód z działalności uzyskany w kwietniu był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w kwietniu 2020 r. Zaznaczył następnie, że wnioski o zwolnienie są weryfikowane m.in. w zakresie posiadania na dzień 31 marca 2021 r. kodu PKD uprawiającego do zwolnienia z opłacania składek. Przy weryfikacji warunku spadku przychodu sprawdza się m.in., czy wykazany we wniosku kod PKD występował także w marcu 2020 r., przy czym nie musiał być przeważający. Zgodnie zaś z pismem Urzędu Statystycznego w [...] z dnia 14 czerwca 2021 r. płatnik nie prowadził działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A, lecz kodem 66.21.Z. Brak jest zatem możliwości porównania przychodów tej działalności w kwietniu 2021 r. w stosunku do przychodu uzyskanego w kwietniu 2020 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniosła o dopuszczenie dowodów z wydruków zrzutów ekranu komputera na okoliczność, że skarżący faktycznie prowadzili działalność zgodnie z kodem PKD 56.10.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zasadniczo wykonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza – jak to wynika z pkt 2 - nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; wreszcie, zgodnie z pkt 3 - stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak zaś stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tzn. nie przekazał wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów, sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w załatwianiu spraw administracyjnych. Jego rolą jest jedynie orzekanie o zgodności z prawem działania administracji publicznej. W związku ze skargą wniesioną na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej sąd administracyjny ocenia zarówno zgodność działania organu z odpowiednimi przepisami postępowania, jak również zgodność podjętego rozstrzygnięcia z mającymi zastosowanie przepisami prawa materialnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych nie można stwierdzić by organ wykonał obowiązek wynikający z treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także, czy ocena zebranych dowodów przeprowadzona została zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, statuowaną w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie powinien opierać się na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym, jego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, rozumowanie, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny, powinno zaś być zgodne z wiedzą, prawidłami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym. Organ w uzasadnieniu decyzji odwołał się do informacji przedłożonej mu przez Urząd Statystyczny. Nie włączył jednak pisma, z którego ta informacja wynika do akt sprawy. Sąd nie jest więc w stanie stwierdzić, czy sformułowana na podstawie wskazanej informacji ocena odpowiada wymaganiom wynikającym z treści art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że zgodnie z treścią § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371 ze zm.), zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo - 31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodem m.in. 56.10.A, tj. kodem wskazanym we wniosku płatnika, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie z § 10 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Prawodawca wprowadził więc środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności przez podmiot domagający się zwolnienia. Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. W ocenie Sądu, domniemanie to nie ma jednak charakteru niewzruszalnego. Jego treść, jak również odwołanie się do przepisów k.p.a., według którego prowadzone jest postępowanie w sprawie oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi, zgodnie z treścią art. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Dane pozyskiwane przez ZUS, w trybie określonym w art. § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Są więc dla ZUS wiążące. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Zdaniem Sądu, nie ma więc uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym brak wpisania w rejestrze REGON działalności gospodarczej płatnika, która ma dla niego przeważający charakter, wyklucza definitywnie tego płatnika z ubiegania się o przyznanie zwolnienia, niezależnie od tego czym w rzeczywistości się zajmował. Przepis § 10 ust. 2a rozporządzenia stanowi bowiem o faktycznie prowadzonej działalności, jako warunku uprawniającym danego przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a rozporządzenia, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie do środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie do stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie zaś na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez prawodawcę jako domniemanie mające na celu uproszczenie postępowania w przedmiocie ulgi. Rola domniemania w procesie dowodzenia polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania (wpis określonego kodu PKD) prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania (rodzaj prowadzonej rzeczywiście działalności). Możliwe jest zatem wykazanie, że istotny fakt (tj. rodzaj rzeczywiście prowadzonej działalności) kształtuje się inaczej. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy jednak do strony inicjującej postępowanie administracyjne, tj. do płatnika. Mając powyższe na względzie, Sąd zwraca uwagę, że z akt postępowania nie wynika by organ wykonał obowiązek nałożony na niego przepisem art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Niezastosowanie się przez organ do obowiązku wynikającego ze wskazanego przepisu stanowi jednocześnie naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ze względu na niedopełnienie tego obowiązku przez organ płatnik pozbawiony został możliwości zaprezentowania swojego stanowiska i przedstawienia dowodów, które mogłyby je uzasadnić. Zwłaszcza, że wniosek o przyznanie ulgi na charakter formularza (RDZ-B7) wymagającego jedynie wskazania kodu PKD działalności prowadzonej jako przeważająca. Nie wymaga zaś uzasadnienia bądź wskazywania dowodów na potwierdzenie prowadzenia wskazanej we wniosku działalności. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję ZUS dopuścił się naruszenia § 10 ust. 2a powołanego wyżej rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, art. 7, 77 § 1 oraz 79a § 1 k.p.a. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W tym miejscu wskazać należy, że niezasadne było przeprowadzanie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią tego przepisu możliwe jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, a nie zastępowanie organu w procesie gromadzenia i oceny dowodów. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem znajduje uzasadnienie w § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). W ponownym postępowaniu organ, prowadząc je zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 oraz 79a § 1 k.p.a., podejmie działania mające na celu zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i oceni zgromadzone dowody w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w treści art. 80 k.p.a., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Podjęte w toku postępowania działania odzwierciedli zaś odpowiednio w aktach sprawy.