I SA/Lu 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie WSA Wojciech Kręcisz,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Protokolant Referent stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...], nr. [...]; II. przyznaje adwokatowi [...] wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy - w tym VAT), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot wydatków w kwocie 17 (siedemnaście) złotych, które wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. I. Wnioskiem z dnia 15 maja 2008r., E. S. wnosiła o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej. II. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił przyznania ww. płatności ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...). Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego wskazane tam rozporządzenia (Dz.Urz. UE L 270 21.10.2003, str. 1, z późn.zm; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz.3 ,t.40, str. 269 z późn. zm.), jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ustalił, że w stosunku do E. S., na jej wniosek, toczyło się postępowanie o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, które zakończyło się ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] ., negatywnie rozstrzygającą wniosek strony, a to z uwagi na fakt, iż małżonek wnioskodawczyni– A. S. został wpisany do tej ewidencji i jemu nadany został numer identyfikacyjny. W toku postępowania E. S. wnosiła o przyznanie płatności na numer identyfikacyjny męża, jednak wniosek ten należało pozostawić bez rozpatrzenia, bowiem we wniosku zadeklarowała działki opisane w decyzji. Mąż wnioskodawczyni nie złożył wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 na te działki. Wniosek, w myśl art. 18 ust. 2 powołanej ustawy oraz § 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. str. 18 z późn. zm.), składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Wniosek mógł zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1 % kwoty płatności. III. Od powyższej decyzji E. S. wniosła odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Podnosiła, iż w dniu 16 maja 2007r. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów. Wobec tego, że w zakresie wpisu otrzymała decyzję odmowną, bo numer identyfikacyjny nadany został mężowi, wnosiła o przyznanie płatności na jego numer, a mąż wezwany do Agencji wyraził na to zgodę, składając stosowny podpis. IV. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację, iż skoro E. S. nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007r. Nr 35, poz. 217 z późn. zm), bowiem nie został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, to jej wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 nie mógł być załatwiony pozytywnie. V. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podnosiła, iż o przyznanie płatności występowała za zgodą męża. Na niego, jako jej współmałżonka, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo rolne od 2000r., nadany był numer identyfikacyjny. W takiej sytuacji zbędne jest, w jej ocenie, występowanie do sądu o zezwolenie na dokonanie czynności posłużenia się tym samym numerem. Mąż nigdy nie występował o przyznanie płatności bezpośrednich. W okolicznościach sprawy uważa za konieczność życiową posłużenie się numerem identyfikacyjnym męża, bo jest to niezbędne dla otrzymania dopłat i poprawy warunków gospodarowania na gruntach rolnych. VI. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie sporne, a w każdym razie nie było to kwestionowane w toku postępowania, że małżonkowie E. i A. S. prowadzą wspólne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą działki rolne: nr ewidencyjny 576/1, 561 o łącznej powierzchni 66,57ha. A. S., w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.) wpisany został do ewidencji producentów i nadany mu został numer identyfikacyjny. A. S., nie występował o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Wniosek taki wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów w dniu 16 maja 2007r. złożyła jego żona – wnioskodawczyni w niniejszej sprawie E. S. Organy administracji po odrębnym negatywnym rozpoznaniu wniosku o wpis uznały, iż wniosek o płatność nie może być uwzględniony, gdyż E. S. nie ma nadanego numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności . W ocenie sądu z poglądem prezentowanym przez organy administracji w niniejszej sprawie nie można się zgodzić z następujących względów: Kwestie związane z ewidencjonowaniem producentów, ewidencjonowaniem gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Określa ona zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 2 tej ustawy, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja) tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem". System wykorzystuje się w zakresie: 1/ przyznawania i wypłaty płatności, 2/ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, 3/ postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, 4/ postępowania w sprawie kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji, 5/ identyfikacji producentów. Użyte w ustawie określenia oznaczają: producent – producenta rolnego (art. 3 pkt. 2); producent rolny – m.in. osobę fizyczną, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego wskazane tam rozporządzenia lub posiadaczem zwierzęcia ( art. 3 pkt. 3). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji, przy czym jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ). W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy), którą należy dołączyć do wniosku o wpis do ewidencji producentów (ust. 6). Jak z powyższego wynika "system" ma charakter przede wszystkim ewidencyjny i informacyjny w zakresie umożliwiającym kontrolę dopłat pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz zasad wykorzystania pomocy. Realizuje zatem zadania wynikające z Rozdziału 4 "Zintegrowany system zarządzania i kontroli" rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...). W myśl art. 1 pkt.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) ustawa określa zasady i tryb: przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, przeprowadzania kontroli, wypłaty rolnikom ww. płatności w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt. 1 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. "Rolnikiem" w rozumieniu tej ustawy jest rolnik w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników(...). W/w rozporządzenie w art. 2 lit. a definiuje zaś "rolnika" jako "osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą". "Działalność rolnicza" zaś, w myśl art. 2 lit c tego rozporządzenia, oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5; Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: a/ posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku XX do rozporządzenia 1782/2003; b/ utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; c/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przypadku, gdy działka rolna jest przedmiotem współposiadania, płatności przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Pisemną zgodę, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności (art. 7 ust.7 i ust. 8 tej ustawy). Nie było w sprawie kwestionowane twierdzenie skarżącej, iż jest ona osobą fizyczną, będącą współposiadaczem, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, gospodarstwa rolnego wspólnie z mężem A. S., prowadzącą na tym gospodarstwie działalność rolniczą. Jest wiec "producentem" w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz "rolnikiem" w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Warunkiem przysługiwania rolnikowi płatności bezpośredniej w danym roku jest m.in. nadanie numeru identyfikacyjnego. Skoro, jak wskazano wyżej "w przypadku małżonków oraz współposiadaczy nadaje się jeden numer identyfikacyjny", to numer ten dotyczy obojga małżonków. Nie można bowiem pominąć, iż małżonkowie posiadają wspólność ustawową i są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. Nie można zatem mówić, iż skarżącej nie został nadany numer identyfikacyjny. Jedynie w ewidencji producentów, dla celów systemu, wpisany jest ten współmałżonek, na wpis którego drugi wyraził pisemną zgodę, która dołączona jest do wniosku o wpis. Taka interpretacja, w ocenie sądu, koresponduje także z treścią art. 7 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217). Z powyższych przepisów wynika bowiem, iż o płatność na dany rok może wystąpić dowolny współposiadacz działki rolnej, ale za pisemną zgodą pozostałych współposiadaczy, którą dołącza się do wniosku o tę płatność. Taka konstrukcja przepisów pozwala na bezkonfliktowe uwzględnienie ustalonego miedzy współposiadaczami sposobu zarządzania pozostającymi w ich współposiadaniu gruntami rolnymi oraz zapobiega wielokrotnemu występowaniu z wnioskami o płatność do tych samych gruntów rolnych przez różne osoby (współposiadaczy), nie naruszając ich uprawnień. Powyższa interpretacja nie stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w zakresie systemu zarządzania i kontroli ( Rozdział 4) oraz zakresu podmiotowego płatności. Skoro bowiem małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny, to posługując się tym numerem dowolny z małżonków – rolników prowadzących działalność rolniczą może wystąpić z jednym - na dany rok – wnioskiem złożonym w trybie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, co znajdzie odzwierciedlenie w stosownych ewidencjach i będzie umożliwiać prowadzenie kontroli zgodnej z celami systemu. Płatność zaś przysługuje rolnikowi, a taki atrybut niewątpliwie posiada skarżąca prowadząca działalność rolniczą w rozumieniu powołanych przepisów. W świetle powołanych wyżej przepisów nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do odsyłania skarżącej na drogę postępowania sądowego "o wyrażenie zgody na posłużenie się tym samym numerem identyfikacyjnym". Zresztą wyrok taki miałby skutek jedynie na przyszłość. Nieuprawnione jest też twierdzenie, iż aby otrzymać dopłaty skarżąca winna przedstawić pełnomocnictwo od męża. Działając jako pełnomocnik działałaby nie we własnym imieniu lecz w imieniu męża, który o płatność nie występował. Fakt wydania ostatecznej decyzji odmawiającej nadania numeru identyfikacyjnego skarżącej nie ma wpływu na dokonaną w niniejszym postępowaniu ocenę prawną. Decyzję o odmowie wpisu organ administracji wydaje bowiem także w przypadku, gdy stronie nadany już został numer identyfikacyjny (art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Ubocznie podnieść należy, iż konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt.1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wobec braku zastrzeżeń w ustawie w postępowaniu w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował m.in. art. 107 § 3 kpa. W myśl tego przepisu uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu odwoławczego winna nadto odnosić się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, nie odnosi się bowiem w żadnym stopniu do podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych i prawnych. Akta nie zawierają też dowodów, na które skarżąca powołuje się w odwołaniu. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Samo przytoczenie przepisów prawa, bez wyjaśnienia ich znaczenia ustalonego w drodze wykładni w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy (faktów prawotwórczych), nie wyczerpuje obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazać również należy, iż w myśl art. 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. O ograniczeniu tym, w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego, organ winien pouczyć stronę. O ile zaś na żądanie strony udziela informacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, winno to znaleźć odzwierciedlanie w aktach sprawy. Skoro zatem, w ocenie sądu, organy administracji błędnie dokonały interpretacji art. 7 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz naruszyły przepisy postępowania w zakresie wyżej wskazanym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.