I SA/Lu 360/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie WSA Wojciech Kręcisz,, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (spr.), Protokolant Referent stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...], nr. [...]; II. przyznaje adwokatowi [...] wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy - w tym VAT), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot wydatków w kwocie 17 (siedemnaście) złotych, które wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] Nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż w dniu 16 maja 2007r. E. S. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Organ I instancji odmówił przyznania pomocy z tej przyczyny, że wnioskodawczyni nie spełniła warunku posiadania przez rolnika numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Od tej decyzji E. S. wniosła odwołanie. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrując odwołanie powołał treść § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, 448 z 2007r.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) a nadto art. 12 ust. 1 tej ustawy. Wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia 7 września 2007r. Nr 9003-2007-000348 odmówiono E. S. wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Tym samym E. S. nie spełnia warunku określonego w art. 2 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r., co powoduje, że ocena organu odwoławczego jest co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję E. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa oraz zasad współżycia społecznego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż od 2000r. wspólnie z mężem prowadzi gospodarstwo rolne. Mąż - za jej zgodą – wpisany został do ewidencji producentów i nadany mu został numer identyfikacyjny. O przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007r. występowała za zgodą męża, który nigdy nie występował o przyznanie przedmiotowych płatności. W tej sytuacji zbędne było, w jej ocenie, występowanie do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na posłużenie się tym samym numerem identyfikacyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż odmowa przyznania płatności na 2007r. była spowodowana niespełnieniem warunku posiadania przez rolnika numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie sporne, a w każdym razie nie było to kwestionowane w toku postępowania, że małżonkowie E. i A. S. prowadzą wspólne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą działki rolne: nr ewidencyjny 576/1, 561 o łącznej powierzchni 66,57ha. A. S., w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.) wpisany został do ewidencji producentów i nadany mu został numer identyfikacyjny. A. S., nie występował o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Wniosek taki wraz z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów w dniu 16 maja 2007r. złożyła jego żona – wnioskodawczyni w niniejszej sprawie E. S. Organy administracji po odrębnym negatywnym rozpoznaniu wniosku o wpis uznały, iż wniosek o płatność nie może być uwzględniony, gdyż E. S. nie ma nadanego numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności . W ocenie sądu z poglądem prezentowanym przez organy administracji w niniejszej sprawie nie można się zgodzić z następujących względów: Kwestie związane z ewidencjonowaniem producentów, ewidencjonowaniem gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Określa ona zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 2 tej ustawy, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja) tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "systemem". System wykorzystuje się w zakresie: 1/ przyznawania i wypłaty płatności, 2/ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, 3/ postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, 4/ postępowania w sprawie kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji, 5/ identyfikacji producentów. Użyte w ustawie określenia oznaczają: producent – producenta rolnego (art. 3 pkt. 2); producent rolny – m.in. osobę fizyczną, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego wskazane tam rozporządzenia lub posiadaczem zwierzęcia ( art. 3 pkt. 3). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji, przy czym jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ). W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy), którą należy dołączyć do wniosku o wpis do ewidencji producentów (ust. 6). Jak z powyższego wynika "system" ma charakter przede wszystkim ewidencyjny i informacyjny w zakresie umożliwiającym kontrolę dopłat pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz zasad wykorzystania pomocy. Realizuje zatem zadania wynikające z Rozdziału 4 "Zintegrowany system zarządzania i kontroli" rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 23 września 2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...). W myśl art. 10 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), pomoc jest przyznawana: 1/ na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, 2/ jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach o których mowa w art. 1 pkt. 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt.1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia: m.in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności wymienione w lit. a-e. Korzystając z upoważnienia zawartego w powołanym przepisie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 11 kwietnia 2007r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z późn. zm.). W myśl § 2 tego rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników(...). W/w rozporządzenie w art. 2 lit. a definiuje zaś "rolnika" jako "osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą". "Działalność rolnicza" zaś, w myśl art. 2 lit c tego rozporządzenia, oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5; Nie było w sprawie kwestionowane twierdzenie skarżącej, iż jest ona osobą fizyczną, będącą współposiadaczem, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, gospodarstwa rolnego wspólnie z mężem A. S., prowadzącą na tym gospodarstwie działalność rolniczą. Jest wiec "producentem" w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz "rolnikiem" w rozumieniu powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Warunkiem przysługiwania rolnikowi płatności w danym roku jest m.in. nadanie numeru identyfikacyjnego ( § 2 pkt. 4 rozporządzenia). Skoro, jak wskazano wyżej "w przypadku małżonków oraz współposiadaczy nadaje się jeden numer identyfikacyjny", to numer ten dotyczy obojga małżonków. Nie można bowiem pominąć, iż małżonkowie posiadają wspólność ustawową i są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. Nie można zatem mówić, iż skarżącej nie został nadany numer identyfikacyjny. Jedynie w ewidencji producentów, dla celów systemu, wpisany jest ten współmałżonek, na wpis którego drugi wyraził pisemną zgodę, która dołączona jest do wniosku o wpis. Taka interpretacja, w ocenie sądu, koresponduje także z treścią art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z powyższych przepisów wynika bowiem, iż pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali posiadacze wyrazili pisemną zgodę. Taka konstrukcja przepisów pozwala na bezkonfliktowe uwzględnienie ustalonego miedzy współposiadaczami sposobu zarządzania pozostającymi w ich współposiadaniu gruntami rolnymi oraz zapobiega wielokrotnemu występowaniu z wnioskami o płatność do tych samych gruntów rolnych przez różne osoby (współposiadaczy), nie naruszając ich uprawnień. Powyższa interpretacja nie stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w zakresie systemu zarządzania i kontroli ( Rozdział 4) oraz zakresu podmiotowego płatności. Skoro bowiem małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny, to posługując się tym jednym numerem dowolny z małżonków – rolników prowadzących działalność rolniczą na pozostającym w ich współposiadaniu gospodarstwie rolnym może wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy (ONW), za zgodą współmałżonka, co znajdzie odzwierciedlenie w stosownych ewidencjach i będzie umożliwiać prowadzenie kontroli zgodnej z celami systemu. Płatność zaś przysługuje rolnikowi, a taki atrybut niewątpliwie posiada skarżąca prowadząca działalność rolniczą w rozumieniu powołanych przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do odsyłania skarżącej na drogę postępowania sądowego "o wyrażenie zgody na posłużenie się tym samym numerem identyfikacyjnym". Zresztą wyrok taki miałby skutek jedynie na przyszłość. Nieuprawnione jest też twierdzenie, iż aby otrzymać dopłaty skarżąca winna przedstawić pełnomocnictwo od męża. Działając jako pełnomocnik działałaby nie we własnym imieniu lecz w imieniu męża, który o płatność nie występował. Fakt wydania ostatecznej decyzji odmawiającej nadania numeru identyfikacyjnego skarżącej nie ma wpływu na dokonaną w niniejszym postępowaniu ocenę prawną. Decyzję o odmowie wpisu organ administracji wydaje bowiem także w przypadku, gdy stronie nadany już został numer identyfikacyjny (art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Ubocznie podnieść należy, iż konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt.1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wobec braku zastrzeżeń w ustawie w postępowaniu w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował m.in. art. 107 § 3 kpa. W myśl tego przepisu uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu odwoławczego winna nadto odnosić się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, nie odnosi się bowiem w żadnym stopniu do podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych i prawnych. Akta nie zawierają też dowodów, na które skarżąca powołuje się w odwołaniu. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Samo przytoczenie przepisów prawa, bez wyjaśnienia ich znaczenia ustalonego w drodze wykładni w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy (faktów prawotwórczych), nie wyczerpuje obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazać również należy, iż w myśl art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w postępowaniu organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. O ograniczeniu tym, w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego, organ winien pouczyć stronę. O ile zaś na żądanie strony udziela informacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, winno to znaleźć odzwierciedlanie w aktach sprawy. Skoro zatem, w ocenie sądu, organy administracji błędnie dokonały interpretacji § 2 pkt. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z późn. zm.) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz naruszyły przepisy postępowania w zakresie wyżej wskazanym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.