I SA/Lu 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M.S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 16 marca 2009 r. M. S. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku ubiegała się o przyznanie: 1. jednolitej płatności obszarowej (JPO) – działki rolne o powierzchni 6,78 ha, 2. uzupełniającej płatnosci obszrowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), 3. przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. Wniosek przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną, o wynikach której powiadomiono pismem z dnia 12 sierpnia 2009 r. W dniu [...] została wydana decyzja, którą przyznano stronie: - jednolitą płatność obszarową w wysokości 2889,78 zł; - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1917,81 zł oraz - przejściową płatność z tytułu owoców miękkich w wysokości 710,56 zł. Strona odwołała się, nie zgadzając się ze zmniejszeniem powierzchni działki A, położonej na działkach ewidencyjnych [...] i [...] (z 3,48 ha – deklarowanej do 3,17 ha stwierdzonej) skutkującym zmniejszeniem płatności JPO o kwotę 365,03 zł i argumentowała, że według jej pomiarów zdeklarowała prawidłową powierzchnię tej działki. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2009 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.). Wywodził, że treść art. 3 ust. 3 w/w ustawy nakłada na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz obciąża obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem organu, na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, bo obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że kontrole administracyjne, przeprowadzane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.) dotyczą m.in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich (art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.). Podstawę prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) stanowią przepisy prawa wspólnotowego. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). Organ wskazał, że ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet dwukrotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Organ podkreślił, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne), a Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Organ wskazał również, iż jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 w/w ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Przedmiotowe dane powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kontroli technicznej – również w PODGiK. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona w wyniku kontroli administracyjnej Wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła: - w przypadku działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 3,17 ha - w przypadku działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 0,26 ha - w przypadku działki rolnej C1 położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 0,26 ha - w przypadku działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 0,98 ha - w przypadku działki rolnej D1 położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 0,98 ha - w przypadku działki rolnej E położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...]- 0,15 ha - w przypadku działki rolnej E1 położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] i Nr [...] - 0,15 ha. Organ wskazał, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) stawkę jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi ona 506,98 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła - 6,42 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO tj. 6,78 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 6,42 ha (jako uprawnioną do płatności JPO) wyniosła 0,36 ha, co stanowi 5,61 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej, zatem na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wysokość pomocy obliczono na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, co spowodowało pomniejszenie płatności o 0,72 ha (2 x 0,36 ha). Płatność przyznana została zatem do pow. 5,70 ha (6,42 ha - 0,72 ha = 5,70 ha), a jednolita płatność obszarowa wyniosła 2889,78 zł (5,70 ha x 506,98 zł). Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) organ podał, że stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych określona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz.U. Nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła - 5,33 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do UPO (5,38 ha), a powierzchnią stwierdzoną (5,33 ha) wyniosła 0,05 ha, co stanowi 0,94% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej, mając więc na względzie treść art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., skoro różnica między obszarem stwierdzonym a zadeklarowanym do objęcia pomocą nie przekraczała powierzchni 0,1 ha, obszar stwierdzony uznano za równy zadeklarowanemu. Strona otrzymała zatem uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni wnioskowanej tj. 5,38 ha x 356,47 zł = 1917,81 zł. Następnie, odnosząc się do przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich (OM), organ wskazał, że stawka przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich do 1 ha w roku 2009, zgodnie z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z dnia z 31.01.2009 r., str. 16), wynosi 230 euro, przy kursie euro wynoszącym 4,2295 zł, określonym na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października 2009 r. Stawka pomocy krajowej do owoców, stanowiąca część stawki płatności do owoców miękkich została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) i wynosi 719,02 zł. Całkowita stawka płatności do owoców miękkich wynosi 1691,80 zł. M.S. ubiegająca się o przyznanie przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich do działek rolnych o powierzchni 0,42 ha (maliny) otrzymała przejściową płatność z tytułu owoców miękkich do powierzchni wnioskowanej w kwocie 710,56 zł (0,42 ha x 1691,80 zł). Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie wydanych decyzji w części odmawiającej wypłaty skarżącej kwoty 365,03 zł i zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 80 Kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu, - przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. /Dz.U. UE L.04.141 ze zm.) – poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz art. 30 ww. Rozporządzenia – poprzez nie odniesienie się do kwestii tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że w przypadku zadeklarowanej przez nią działki rolnej A z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 3,48 ha wykluczono na podstawie dokonanych pomiarów 0,31 ha. Działka ta składa się z dwóch działek ewidencyjnych: [...] i [...], położonych na terenie wybitnie pofałdowanym, ze znacznymi różnicami poziomów. Z uwagi na specyficzne ukształtowanie terenu, na którym położone są objęte wnioskiem działki ewidencyjne oraz specyficzny ich kszałt (stosunkowo bardzo mała szerokość przy dużej długości), pomiar dokonany wyłącznie przy użyciu zdjęć lotniczych nie może gwarantować poprawności. Tymczasem już w odwołaniu powoływała się na wykonane przez siebie pomiary powierzchni przedmiotowych działek, które zbieżne są z powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym organ winien przeprowadzić kontrolę na miejscu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji (tak dla płatności JPO jak i UPO), przy czym z uwagi na małą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w przypadku UPO nie miało to wpływu na wysokość przyznanej płatności. Ustalenia organ poczynił w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, w zgodzie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Skarżąca wskazywała na niezgodność danych przyjętych w wyniku kontroli ze stanem ewidencyjnym, który jej zdaniem zgodny jest ze stanem rzeczywistym. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, na informacji dotyczącej powierzchni działek rolnych zawartej w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) i ma potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem decyzji. Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. /Dz.U. UE L. 09.30.16/ stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Należy mieć na względzie, że na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone. W szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Wobec brzmienia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, w ocenie Sądu, nie narusza prawa takie postępowanie organu, gdy wobec braku jakichkolwiek dowodów dostarczonych przez stronę na potwierdzenie prawdziwości podanych przez nią danych we wniosku, organ opiera swoje ustalenia na danych zawartych w systemie LPIS. Skarżąca w toku postępowania, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a jedynie negowała powierzchnię działki rolnej A położonej w granicach działki ewidencyjnej nr [...] i [...], przyjętą przez Agencję, podnosząc ogólnikowo, że według jej pomiarów działka zgodna jest z wnioskiem, który składany był na 2009 r., nie wskazując bliżej czy określenie "jej pomiary" należy rozumieć jako pomiary dokonane przez nią samą, czy też przez zleconego fachowca. Jak wskazano wyżej, wobec brzmienia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strona zobowiązana była uwiarygodnić prawdziwość swoich twierdzeń i dopiero wówczas można byłoby mówić o konieczności przeprowadzenia kontroli na miejscu. W odniesieniu do treści skargi co do zbieżności deklarowanych działek z powierzchnią ewidencyjną, wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków nie jest rejestrem działek rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach. Nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu określony tam rodzaj gruntu rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej, gdyż działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej. Działka rolna nie może być więc utożsamiana z działką ewidencyjną. W odniesieniu do argumentacji strony wskazać też należy, że ortofotomapa stanowi przetworzone zdjęcie lotnicze, poddane korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje sposób, stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Skoro zatem skarżąca, nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zadeklarowaną we wniosku wielkość działki rolnej A, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], to organ uprawniony był przyjąć wielkość tej działki w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.