I SA/Lu 37/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 19 listopada 2025 r. nr UM03-65150-UM0310394/22, RR.I.052.103.2022.BTE w przedmiocie kary administracyjnej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 23 grudnia 2025 r. Gmina M. (Gmina, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego (organ) w przedmiocie kary administracyjnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego. Z dołączonych przez organ do odpowiedzi na skargę dokumentów, wynika, że 5 marca 2025 r. Gmina zawarła z organem umowę o przyznaniu pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach którego Gmina zobowiązała się do realizacji operacji "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków wraz z budowa hydroforni i rozbudową sieci wodociągowej w Gminie M. ". Pismem z 20 października 2025 r. w wyniku oceny dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na zadanie Zaprojektowanie i budowa przydomowych oczyszczalni ścieków w ramach operacji "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków wraz z budowa hydroforni i rozbudową sieci wodociągowej w Gminie M. ", organ poinformował Gminę o pozytywnej ocenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie organ poinformował, że w postępowaniu tym stwierdzono nieprawidłowości, które skutkują nałożeniem kary administracyjnej w wysokości 25% wartości dofinansowania. W pouczeniu pisma poinformowano Gminę, że zgodnie z § 16 ust. 1 ww. umowy Beneficjentowi przysługuje prawo do wniesienia prośby wraz z uzasadnieniem o ponowną ocenę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma. Pismem z 12 listopada 2025 r. Gmina wniosła o ponowną ocenę postępowania o udzielnie zamówienia publicznego i anulowanie kary administracyjnej. Zaskarżonym przedmiotową skargą pismem z 19 listopada 2025 r. organ poinformował Gminę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony negatywnie. Organ podzielił dotychczasowe stanowisko, że Gmina dopuściła się naruszenia art. 262 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo zamówień publicznych, co skutkowało naliczeniem ww. kary w wysokości 25% wartości dofinansowania. W pouczeniu poinformowano Gminę, że "decyzja jest ostateczna, a beneficjentowi przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu administracyjnego". W skardze na powyższe pismo Gmina wniosła o uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła argumentacje uzasadniającą je zdaniem konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bowiem przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią § 18 ust. 10 umowy o dofinansowanie, wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa, a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 1-3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że działania władcze organu administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. Charakter prawny zaskarżonej czynności musi wskazywać na władcze działanie organu administracji publicznej. Zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie nie spełnia natomiast tego warunku. Mianowicie oceniane przez organ postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego związane jest z zawartą przez Gminę oraz organ umową o przyznanie pomocy dla inwestycji "Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków wraz z budowa hydroforni i rozbudową sieci wodociągowej w Gminie M. ". Z treści § 18 ust. 10 umowy jednoznacznie wynika, że wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa, a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Powyższe uregulowanie wynika stąd, że nałożona przez organ kara administracyjna jest kwotą o którą pomniejszono przyznaną beneficjentowi pomoc, przy czym pomniejszenie to nie jest dokonywane w formie aktu lub czynności objętej dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1, 2 lub 4 p.p.s.a. Nałożenie przedmiotowej kary administracyjnej w odróżnieniu od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie rodzi bowiem bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Dokonanie pomniejszenia płatności (nałożenie kary administracyjnej) należy odróżnić od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a w konsekwencji zobowiązania do ich zwrotu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Reasumując, do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się niewątpliwe tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Jednakże, określenie kwoty kary administracyjnej polegającej w tym przypadku na zmniejszeniu kwoty pomocy, stanowiącej konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie odbywa się na etapie realizacji umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy stronami. Jak celnie przy tym argumentował organ umowa o dofinansowanie ma charakter umowy adhezyjnej. Sposób jej zawarcia i jej treść zostały w dużej mierze zdeterminowane przez przepisy obowiązującego prawa co powoduje, że beneficjent ma niewielkie możliwości negocjowania jej warunków i wpływania na jej treść. Umowę o przyznaniu płatności zawiera się przy tym na formularzu opracowanym przez agencję płatniczą. Analiza treści obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie, wskazuje jednoznacznie, że wszystkie istotne elementy relacji jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Wskazać zatem można na dualistyczny, cywilno - administracyjny charakter umowy o dofinansowanie. Już choćby z samej nazwy wynika istotność elementów cywilnoprawnych, determinujących określenie praw i obowiązków jej stron. Podstawowym świadczeniem instytucji zarządzającej, jako strony tej umowy, jest wypłacenie beneficjentowi dofinansowania, po spełnieniu przez beneficjenta przewidzianych w tej umowie warunków (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 190/13). Należy zaznaczyć, że ocena postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w związku z którą nałożono na skarżącą karę administracyjną, została przeprowadzona przez organ na podstawie § 6 umowy. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 15 umowy w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzenia oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o której mowa w § 6, Samorząd Województwa stwierdzi, że Beneficjent naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, na etapie wniosku o płatność zostanie zastosowane zmniejszenie kwoty pomocy zgodnie z zasadami określonymi w art. 43a ust. 5f i 5g ustawy lub w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 43a ust. 6 ustawy i załącznikach do tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 13. Stosownie do treści § 18 ust. 1 umowy, Beneficjentowi przysługuje jednorazowe prawo do wniesienia do Samorządu Województwa prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z uzasadnieniem w zakresie rozstrzygnięcia Zarządu Województwa dotyczącego m.in. oceny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w terminie 21 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi pisma o danym rozstrzygnięciu. Jak zaś już wskazano w § 18 ust. 10 umowy wskazano, że wszystkie spory pomiędzy Samorządem Województwa, a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Samorządu Województwa. Reasumując, spór pomiędzy stronami na obecnym etapie odnosi się zatem w istocie do tego czy beneficjent spełnił warunki do wypłaty pełnej kwoty pomocy określonej w umowie. Spory w tym zakresie rozpoznawane są nie na drodze postępowania administracyjnego lecz przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 p.p.s.a., to skargę Gminy należało odrzucić. Jednocześnie Sąd zauważa, że na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nie wpływa błędne pouczenie udzielone Gminie przez organ zawarte w piśmie z 19 listopada 2025 r. Błędne pouczenie nie może bowiem kreować nowych praw dla strony postępowania, które nie zostały przewidziane w obowiązujących przepisach. Okoliczność błędnego pouczenia skarżącej przez organ pozostaje zatem bez wpływu na dokonaną ocenę dopuszczalności wniesienia skargi. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.