I SA/Lu 383/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. K. prowadzącemu indywidualną Kancelarię Adwokacką wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną w wysokości [...] zł ([...]). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J. H. na pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], orzekło o niedopuszczalności tego zażalenia. W uzasadnieniu powyższego formalnego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) wyjaśniło, że Wójt Gminy S. (organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekł o niedopuszczalności zarzutów J. H. (zobowiązany) w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] które organ w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy. W toku procedury wywołanej zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w dniu 11 marca 2016 r. do organu I instancji wpłynęły od zobowiązanego dodatkowe dokumenty na okoliczność zasadności zarzutów i w rezultacie bezprawności prowadzenia kwestionowanego postępowania egzekucyjnego, jak również - w przekonaniu zobowiązanego - oczywistej niezgodności z prawem przymusowo wykonywanych rozstrzygnięć podatkowych organu I instancji. Chcąc wyjaśnić zobowiązanemu stan sprawy dotyczącej zarzutów, organ I instancji w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. poinformował o tym, że w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] o niedopuszczalności zarzutów, które podlega zaskarżeniu przez złożenie zażalenia. Na powyższe pismo organu I instancji zobowiązany złożył zażalenie. Domagał się jego uchylenia bądź stwierdzenia nieważności i właściwego rozpatrzenia zarzutów "(...) lub odstąpienia od egzekucji fikcyjnego długu, który nie może istnieć, gdyż postępowanie administracyjne trwa nadal". Jednocześnie w uzasadnieniu zażalenia zobowiązany zauważył, że "zaskarżone pismo nigdy nie może być orzeczeniem, bo (...)" nie zawiera "(...) podstawowych elementów (...)". Natomiast, jak wywodził zobowiązany, nie wystarczy tylko stwierdzenie organu I instancji, że pismo z dnia 16 marca 2016 r. jest postanowieniem. Ponadto, w przekonaniu zobowiązanego, organ I instancji pospieszył się z załatwieniem sprawy, wydając postanowienie w dniu [...]., gdyż nie mógł w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić dodatkowych istotnych dowodów. W tym stanie sprawy organ przytoczył art. 141 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2016.23 ze zm. - k.p.a.), zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W dalszej kolejności organ wyjaśnił zobowiązanemu, że pismo organu I instancji z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. P. to zawiera jedynie informację o toku postępowania zainicjowanego zarzutami zobowiązanego. W omawianej sytuacji, zdaniem organu, nie istnieje przedmiot zaskarżenia. W podstawie prawnej tej treści stanowiska organ powołał się na art. 134 i art. 144 k.p.a w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz.U.2016.599 ze zm. - u.p.e.a.). J. H. (skarżący) złożył skargę na zrelacjonowane postanowienie organu. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i opisywał powody, które - w jego przekonaniu - mają świadczyć o tym, że organ I instancji wymierzył egzekwowany podatek niezgodnie z prawem, kiedy toczy się wiele spraw administracyjnych dotyczących wadliwych decyzji w przedmiocie zwrotu działek rolnych. Ponadto, jak argumentował skarżący, tylko prawomocne decyzje mogą podlegać wykonaniu i dawać podstawę do wymiaru podatku. W tej sytuacji skarżący oceniał, że postępowania podatkowe i egzekucyjne naruszają prawo, a w związku z tym oczekiwał ich umorzenia. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej odrzucenie. Motywował, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pisemną informację organu I instancji nie podlega sądowej kontroli legalności, gdyż na taką informację nie służy zażalenie, nie kończy ona postępowania ani nie rozstrzyga istoty sprawy. Zatem, według organu, zaskarżone postanowienie pozostaje poza zakresem art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm. – p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu, który opowiedział się za niedopuszczalnością skargi. W ocenie sądu, pogląd przyjęty przez organ nie jest trafny. Według art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Niewątpliwie pisemna informacja organu I instancji z dnia 16 marca 2016 nr [...] nie była postanowieniem, a dodatkowo takim, na które służy zażalenie. Powyższa informacja o niczym nie rozstrzygała, choćby w sposób formalny. Jednak nie można pomijać, że postanowienia wydane w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. zamykają zainteresowanemu drogę do realizacji administracyjnego toku instancji i w tym znaczeniu kończą postępowanie przed organami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bez względu na to czy zażalenie uznane za niedopuszczalne w swej istocie dotyczy materii, która, co do zasady, mogłaby w przyszłości podlegać sądowej kontroli legalności, czy też nie. W sytuacji zaskarżenia postanowienia o niedopuszczalności zażalenia przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie spór o prawo skarżącego do kolejnej instancji w ramach postępowania administracyjnego, a więc czy w świetle art. 15 k.p.a. skarżący jest uprawniony, aby domagać się rozpatrzenia sprawy raz jeszcze przez organ II instancji. Kwestię dopuszczalności zażalenia, a tym samym prawa zainteresowanego do wyczerpania toku instancji w postępowaniu przed organami, należy postrzegać jako samodzielny przedmiot sądowej kontroli legalności, odrębny od dalszego zagadnienia, a mianowicie czy z kolei materia objęta zażaleniem może podlegać sądowej kontroli. Należy podsumować powyższy wywód konstatacją, w myśl której w przypadku zaskarżenia postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia sąd kontroluje wyłącznie zagadnienie związane z prawem skarżącego do realizacji toku instancji w postępowaniu prowadzonym przez organy, jednocześnie jednak bez przesądzenia czy materia objęta zażaleniem podlega sądowej kontroli legalności. W określonych sytuacjach może bowiem stać się tak, że skarżący, co do zasady, będzie miał prawo do złożenia zażalenia, jednak przyszłe postanowienie organu II instancji, podjęte w wyniku rozpatrzenia tego środka zaskarżenia, nie będzie podlegało kontroli sądowej. Zatem według art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd kontroluje legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia bez względu na to czy materia objęta tym zażaleniem również podlega sądowej kontroli legalności. Trzeba bowiem odróżnić sądową kontrolę legalności dotyczącą prawa zainteresowanego do wyczerpania toku instancji w postępowaniu przed organami od sądowej kontroli dotyczącej samego przedmiotu zażalenia. Ponadto w myśl art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności obejmuje między innymi postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wobec tego, zapatrywanie organu przyjmujące niedopuszczalność zażalenia na pismo organu I instancji z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] jednocześnie, w przypadku postępowania egzekucyjnego, wyklucza sądową kontrolę legalności tej pisemnej informacji. Jest to kolejny argument przemawiający za dopuszczalnością analizowanej skargi, skoro kontrolowanym postanowieniem organ, co do zasady, zamyka zobowiązanemu drogę nie tylko do realizacji kolejnej instancji w postępowaniu przed organami, ale także do przeprowadzenia sądowej kontroli spornej materii. Natomiast ocena dopuszczalności sądowej kontroli legalności należy do sądu. Tym samym, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, wydanego w ramach postępowania egzekucyjnego, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia zobowiązanego, sąd przesądza również o zakresie uprawnienia zobowiązanego do występowania ze skargą do sądu. Gdyby podzielić pogląd organu w omawianej kwestii, organ stwierdzając niedopuszczalność zażalenia zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym zamykałby jednocześnie zobowiązanemu drogę do sądowej kontroli legalności, a sąd byłby pozbawiony możliwości oceny prawnej takiego rozstrzygnięcia organu. Ponownie należy zauważyć, że proceduralna poprawność wymaga rozróżniana sytuacji, w których zainteresowany nie ma prawa do złożenia zażalenia i takich przypadków, kiedy materia objęta zażaleniem nie może być przedmiotem skargi do sądu. Z punktu widzenia zakresu drogi sądowej, a tym samym sądowej kontroli legalności, nie można ich utożsamiać, jak to uczynił organ u podstaw swojego stanowiska, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Dlatego, w ocenie sądu, w świetle art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. należy opowiedzieć się za rozwiązaniem, w myśl którego sądowa kontrola legalności jest dopuszczalna w odniesieniu do postanowień organu II instancji wydanych w ramach postępowania egzekucyjnego, stwierdzających niedopuszczalność zażalenia zobowiązanego. Przechodząc natomiast do istoty sporu skarżącego z organem, podkreślenia wymaga, że z treści pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] (k. 24 akt przedstawionych przez organ) wynika jednoznacznie, iż zawierało ono jedynie informację, skierowaną do skarżącego, dotyczącą toku postępowania wywołanego zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ściśle rzecz biorąc, organ I instancji informował skarżącego o tym, że w kwestii jego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wydał postanowienie w dniu [...] r., które może zostać zaskarżone przez złożenie zażalenie. Co więcej, nie jest sporne, że skarżący złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r., które zostało rozpatrzone przez organ mocą postanowienia z dnia [...] r. Skoro więc pismo organu I instancji z dnia 16 marca 2016 r. o niczym nie rozstrzygało, co trafnie zauważył skarżący w niedopuszczalnym zażaleniu, nie może być uznane za postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, tym bardziej takie, na które służy zażalenie. Konsekwencją tej treści stwierdzenia, co już pomija skarżący, jest brak prawa do złożenia zażalenia na taką pisemną informację, udzieloną skarżącemu w toku postępowania wywołanego zarzutami. Lektura omawianego pisma z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] jasno wskazuje, że organ I instancji wyłącznie przypomniał w nim skarżącemu o prawie do złożenia zażalenia na wydane wcześniej postanowienie z dnia [...] r. Natomiast w żadnym razie nie pouczał skarżącego o prawie do złożenia zażalenia na informację czy wyjaśnienie zawarte w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. Odmienne stanowisko skarżącego jest wynikiem nie dość uważnej lektury pisma organu I instancji z dnia 16 marca 2016 r. Skarżący, odchodząc od treści tego pisma, w istocie zmierza do uzyskania od organu I instancji zmiany stanowiska i uwzględnienia złożonych zarzutów. Wobec tego prawidłowo organ uzasadnił, że w zaistniałej sytuacji należało zastosować art. 134 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Regulacje te stanowią, że organ II instancji stwierdza niedopuszczalność zażalenia między innymi wówczas, kiedy nie dotyczy ono postanowienia, na które przysługuje taki środek zaskarżenia. Ponadto prawidłowo organ argumentował w odpowiedzi na skargę, że skoro skarżący jednocześnie z rozpatrywaną skargą złożył wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia (w tej samej kopercie – por. k. 5v akt sądowych), postępowanie sądowe nie podlega zawieszeniu, gdyż art. 56 p.p.s.a. wymagałby zawieszenia postępowania sądowego w sprawie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia tylko wtedy, gdyby skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przed wniesieniem skargi do sądu, przy czym o wniesieniu skargi decyduje data jej nadania w krajowym urzędzie pocztowym (por. art. 83 § 3 p.p.s.a.), a w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, data wpływu tego wniosku do organu (por. art. 61 § 3 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarga do sądu została nadana w krajowym urzędzie pocztowym w dniu 9 maja 2016 r., a opisywany przez organ wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do niego w dniu 12 maja 2016 r. Jest to więc sytuacja przeciwna do tej objętej regulacją art. 56 p.p.s.a. Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast przyznanie wynagrodzenia adwokatowi, który reprezentował skarżącego w ramach prawa pomocy, ma podstawę prawną w art. 250 tej ustawy.