I SA/Lu 389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Agnieszka Kosowska, WSA Andrzej Niezgoda, Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak: [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: "ZUS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID") i w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 – dalej: "rozporządzenie w sprawie wsparcia") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], odmawiającą W. M. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres: od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W jej uzasadnieniu ZUS wskazał, że według rejestru REGON na dzień 31 marca 2021 r. skarżący prowadził działalność pod przeważającym kodem PKD 47.78Z, który nie upoważnia do zwolnienia z opłacenia składek na podstawie rozporządzenia w sprawie wsparcia. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 10 ust. 2 w zw. ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., podlegają wyłącznie podmioty posiadające odpowiedni wpis w rejestrze REGON kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 na dzień 31 marca 2021 r., podczas gdy przepis ten stanowi, iż zwolnieniu podlegają płatnicy prowadzący jako przeważającą oznaczoną działalność, a tym samym dotyczy podmiotów, które oznaczoną działalność gospodarczą prowadziły w tym dniu w sposób faktyczny, a nie tylko te, które bez względu na przedmiot prowadzonej działalności legitymowały się w dniu 31 marca 2021 r. określonym wpisem w rejestrze REGON; 2) § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wsparcia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis nakazuje dokonanie oceny prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 2, według danych zawartych w rejestrze REGON na dzień 31 marca 2021 r., w sytuacji gdy po ujawnieniu oczywistej omyłki w dniu 24 kwietnia 2021 r. skarżący dokonał zmiany omyłkowo wpisanej daty zmiany kodu z PKD 47.64.Z na datę prawidłową, to jest z dniem 1 kwietnia 2021 r., co dowodzi, że na dzień 31 marca 2021 r. – i to, co bardzo istotne, niezmiennie od 28 stycznia 2013 r. – prowadził działalność z kodem PKD 47.64Z, uprawniającym do zwolnienia, a jednocześnie z takim kodem prowadził ją w dniu składania wniosku RDZ-B7, to jest 5 maja 2021 r., Z kolei zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego, a także pominięcie dowodów i okoliczności faktycznych, 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sposób zupełny i wyczerpujący, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ZUS w żadnym stopniu nie odniósł się do przedłożonych dowodów z wydruków z CEIDG i dołączonych oświadczeń oraz przyczyny omyłki, uzasadnionej szczególnymi okolicznościami (stan zdrowia, stres, okres pandemii itp.), polegającej na dokonanej w dniu 28 marca 2021 r. zmiany kodu z PKD 47.64Z na kod PKD 47.78Z, co charakterystyczne po 8 latach prowadzenia działalności z tym kodem przeważającym PKD 47.64Z uprawniającym do uzyskania zwolnienia z opłacenia składki, to jest zamiast od dnia 1 kwietnia 2021 r. pomyłkowo wstecznie, od dnia 1 stycznia 2021 r. Wyjaśnił w najdrobniejszych szczegółach przyczyny i powody takiej omyłki i na czym polegało jego błędne przekonanie o wprowadzeniu przez Internet danych do zmiany kodu PKD z kodu 47.64.Z na kod 47.78Z i dlaczego był przeświadczony, że zmiany będą dotyczyć dopiero okresu po dniu 1 kwietnia 2021 r. Skarżący zwrócił uwagę, że jego zamiarem i wolą było określenie późniejszego terminu zmiany kodu PKD. Kierował się tutaj analogią związaną z tym, że ustawodawca w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017, poz. 2168) postanowił, że przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do CEIDG określić późniejszy termin podjęcia działalności niż dzień złożenia wniosku, a termin rozpoczęcia działalności gospodarczej może przypadać na datę przyszłą, jak również na datę wsteczną w stosunku do dnia złożenia wniosku o wpis do CEIDG. Gdyby działał świadomie i racjonalnie, po 8 latach prowadzenia działalności z kodem uprawniającym do zwolnienia z tej składki, na 3 dni przez końcową datą wymaganą na dzień 31 marca 2021 r. nie dokonałby takiej zmiany. Przedłożył oświadczenia i pisma wskazując na przyczyny, czyli sytuację zdrowotną, nie tylko łączącą się z przebytą operacją, ale i wystąpieniem choroby jelita grubego oraz ogólnym stresem, związanym z wyznaczonym na 31 marca 2021 r. drugim terminie szczepienia przeciw COVID, co spowodowało niepotrzebny pośpiech i dokonanie zmian już w dniu 28 marca 2021 r. Skarżący zaznaczył przy tym, że podobnych czynności dokonał w imieniu swojej żony i też popełnił omyłkę, ale ZUS w [...] zajął inne stanowisko i żona uzyskała zwolnienie. Argumentował, że z kodem 47.64.Z faktycznie prowadził działalność aż do końca 31 marca 2021 r., a formalnie z tym kodem aż do dnia 29 marca 2021 r., to jest do daty dokonanej w REGON zmiany wpisu. Sam formalny wpis w CEIDG kodu o przeważającej działalności nie przesądza o fakcie prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. w danym zakresie i podklasie PKD, która uprawnia do ubiegania się o zwolnienie z opłacania składek czy o dotację. Przedsiębiorca składa oświadczenie o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021 r. działalności gospodarczej, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności, a nie tylko podaje, że miał formalnie wpisany dany kod PKD, co sam system automatycznie ustala ze strony GUS czy CEIDG lub REGON. Dla zwolnienia z opłacenia składki, podobnie jak i otrzymania dotacji czy dofinansowania musi zostać spełniony wymóg w oparciu o stan nie tylko prawny, ale przede wszystkim faktyczny. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza – jak to wynika z pkt 2 – nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; wreszcie, zgodnie z pkt 3 – stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Stosownie do art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak zaś stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tzn. nie przekazał wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, wskazać należy na uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób, umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów, będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym – wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, decyzja zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję. W uzasadnieniu decyzji I instancji 1 czerwca 2021 r. zacytowano pełną treść § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia, a następnie § 11 pkt 5 tego aktu, aby potem sformułować kluczową dla sprawy ocenę, że kod PKD przeważającej działalności podany we wniosku oznaczony 47.64.Z. nie jest zgodny z rejestrem CEIDG na dzień 31 marca 2021 r. Zgodnie z tym rejestrem przeważającą działalności gospodarczą jest kod 47.78.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Dalej następuje już tylko pouczenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS działając jako organ II instancji stanowisko to także w lakoniczny sposób powielił, mimo szeregu wyjaśnień, zarzutów i wniosków skarżącego zawartych w podaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 czerwca 2021 r. Jeżeli strona składa wnioski dowodowe podważające prawdziwość danych z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a. Katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania profilu rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, skarżąca może przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby spełnienie warunków do wnioskowanego zwolnienia, w tym dowody stanowiące załącznik do skargi. Należy przy tym wskazać, że w kompetencjach sądu administracyjnego nie leży dokonywanie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą. Sąd ten uprawniony jest jedynie badać, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, które stanowiły podstawę faktyczną wydania zaskarżonej decyzji, odpowiadają obowiązującemu prawu. Sąd administracyjny nie jest uprawniony zastępować organów administracji w prowadzeniu postępowania dowodowego (dokonywania ustaleń faktycznych) i nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, to bowiem leży w zakresie kompetencji (uprawnień i obowiązków) ZUS. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę, sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, ustalony na podstawie dokumentów i wniosku strony skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zy ust. 1, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. W szczególności organ w żaden sposób nie odniósł się do sposobu ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzając go jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON, co może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy (naruszenie zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP). Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją, odnoszącą się do treści konkretnego przepisu i zastosowania w oparciu o takowy wykładni popartej stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego. Podkreślić też należy, że skarżący szczególnie mocno akcentował, iż w identycznym stanie faktycznym i prawnym jego żona uzyskała zwolnienie. Uchybiałaby – zdaniem Sądu – zasadzie praworządności (art. 7 k.p.a.) taka sytuacja, że w istocie rzeczy ten sam organ (ZUS), tyle, że mający swoje oddziały w różnych miejscowościach, w tożsamych sprawach orzeka całkowicie odmiennie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.