I SA/Lu 395/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant specjalista Marta Wawrzecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze skargi F. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2025 r. nr SKO.41/5611/PO/2023 w przedmiocie dotacji oświatowej za 2020 r., 2021 r. i 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy U. z 31 sierpnia 2023 r. nr OSZ.3222.1.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz F. w L. kwotę 5018 (pięć tysięcy osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi F. w L. (dalej: skarżąca, Fundacja) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 17 czerwca 2025 r., znak: SKO.41/5611/PO/2023 w przedmiocie dotacji oświatowej za 2020 r., 2021 r., 2022 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy U., po przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości i pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych, decyzją z 31 sierpnia 2023 r., znak: OSZ.3222.1.2023: 1. określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w części pobranej nienależnie za 2021 r. w kwocie 7.207,72 zł i za I półrocze 2022 r. w kwocie 25.380,60 zł z tytułu wykazania do dotacji dzieci realizujących nauczanie domowe, w sytuacji, gdy dzieci te mieszkały za granicą i nie mogły uczęszczać na zajęcia prowadzone w szkole działającej stacjonarnie na terenie Polski, skoro ich miejsce zamieszkania było za granicą; 2. określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 39.806,38 zł w 2020 r. oraz 14.586,27 zł w 2021 r., tj. na zapłatę za zadania inne, niż zadania Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki; 3. określił wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w części niewykorzystanej dotacji w kwocie 7.161,38 zł rozliczonych tytułem wynagrodzeń i 87,05 zł tytułem zakupów materiałów i wyposażenia w 2020 r. oraz w kwocie 2 266,03 zł rozliczonych jako pozostałe wydatki w 2021 r. Jednocześnie nakazał dokonanie zwrotu dotacji w ww. kwotach wraz z odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, na rachunek bankowy budżetu Gminy U.. Od powyższej decyzji Fundacja złożyła odwołanie. W jego treści, powołując się m.in. na interpretację Ministra Edukacji i Nauki z 19 sierpnia 2021 r., orzecznictwo sądów administracyjnych, uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z 30 czerwca 2023 r. argumentowała, że skoro B. K. nie była pracownikiem Urzędu Gminy U., a pracownikiem Urzędu Miasta L., to nie było możliwości prawnych do upoważnienia jej do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie. W konsekwencji postępowanie w sprawie, jak i wydana w jego ramach decyzja obarczone są wadą prawną, która nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 17 czerwca 2025 r., znak: SKO.41/5611/PO/2023: 1. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy U. z dnia 31 sierpnia 2023 r. Nr [...]; 2. określiło wobec F. w L. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości za 2021 r. w kwocie 7.207,72 zł i za I półrocze 2022 r. w kwocie 25.380,60 zł podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy U. wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych; 3. określiło wobec F. w L. wysokość dotacji niewykorzystanej w kwocie 7.248,43 zł w 2020 r. i w kwocie 2.266,03 zł w 2021 r. podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy U. wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych; 4. określiło wobec F. w L. wysokość dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem za 2020 rok w kwocie 4.592,36 zł podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy U. wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych; 5. umorzyło postępowanie administracyjne co do kwoty 35.160,02 zł za 2020 r. w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 6. umorzyło postępowanie administracyjne co do kwoty 14.586,27 zł za 2021 r. w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W pierwszej kolejności organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące przeprowadzenia kontroli przez nieuprawnioną osobę za chybione. Wskazał, że w dniach 8 czerwca - 5 sierpnia 2022 r. osoba upoważniona przez Wójta Gminy U. przeprowadziła kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 25 ust. 1, art. 35 ust. 1-3, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Dodał, że organ I instancji nie kwestionował faktu, że B. K. nie jest pracownikiem Urzędu Gminy U., jednakże wykonywała ona czynności kontrolne zgodnie z przepisami prawa, na podstawie stosownego upoważnienia. Kontrola w Szkole Podstawowej w N. J. została zatem przeprowadzona przez osobę wskazaną imiennie w upoważnieniu nr [...] i [...] Wójta Gminy U. z dnia 7 i 20 czerwca 2022 r. Upoważnienie dla B. K. zawierało zarówno podstawę prawną (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych), jak i szczegółowy zakres czynności kontrolnych (prawidłowość pobrania dotacji z budżetu Gminy U. przez Szkołę Podstawową w N. J. w latach 2020-2021 i w okresie 1 styczeń - 30 czerwiec 2022 r.). Co więcej, protokół opisujący stan faktyczny oraz prawny zawierał obszerną dokumentację źródłowa, która została oceniona przez organ I instancji, a także organ odwoławczy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Wystąpienie pokontrolne z 20 listopada 2022 r. Nr [...] wraz z załącznikami, stanowiącymi jego integralną część, zostało podpisane przez Wójta Gminy U., a protokół kontroli zawierał obszerną dokumentację pozwalającą na weryfikację ustaleń kontroli. Załączone były do niego wyjaśnienia strony złożone na etapie kontroli, a strona miała zapewnioną możliwość ustosunkowania się do treści protokołu kontroli, jak również pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że dowody pozyskane w toku kontroli mogły zostać wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, a decyzja oparta m.in. na ustaleniach pozostaje w pełni zgodna z prawem. Tym samym brak zatrudnienia osoby przeprowadzającej kontrolę w strukturach Urzędu Gminy U. nie stanowi, w tym konkretnym przypadku, przesłanki do zakwestionowani legalności całego postępowania ani wydanej na tej podstawie decyzji. W skardze do tut. sądu, Fundacja zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej punktów 2-4 sentencji decyzji, zarzucając naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1400) z uwagi na przeprowadzenie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej przez osobę nieuprawnioną - gdyż nie była ona w okresie przeprowadzania czynności kontrolnych pracownikiem Gminy U. (Urzędu Gminy U.) - co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji (a pierwotnie przez Wójta Gminy U.) na podstawie kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu w postaci protokołu kontroli z 18 sierpnia 2023 r. sporządzonego i podpisanego przez osobę nieuprawnioną, co stanowi naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, a także zasad postępowania dowodowego, tj. zasady niesprzeczności z prawem środków dowodowych, zasady konieczności zachowania odpowiedniej formy prawnej dokumentów urzędowych, a także w konsekwencji zasady właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie. W nawiązaniu do powyższych zarzutów Fundacja wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się wyłącznie ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, wówczas gdy decyzja wiąże się z negatywnymi dla niej skutkami, czy też zdaniem strony narusza zasady współżycia społecznego. W postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. W niniejszej sprawie, sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny stanowiska organu dotyczącego obowiązku zwrotu przez Fundacje dotacji oświatowej pobranej niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości oraz niewykorzystanej. Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539; dalej: u.f.p.), dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie zaś z art. 252 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). W ustawie brak jest natomiast definicji legalnej pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. LEX/el. 2021). Tym samym, dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18). Dlatego podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem, zaś powiązanie to nie może być dowolne, gdyż winno być adekwatne do celu wydatku (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 252, (w:) J.M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, LEX/el., nr 2; M. Stawiński, Komentarz do art. 252, (w:) Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2021, nr 2). Co istotne, zwrotowi do budżetu podlega jedynie ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Stąd mając na uwadze złożoność regulacji, niezwykłe ważne jest odpowiednie przeprowadzenie postępowania dowodowego, dającego podstawę do formułowania w drodze decyzji stanowiska organu co prawidłowości wydatkowania kwot otrzymanych tytułem dotacji oświatowej. Najczęściej, ustaleń tych dokonuje się na podstawie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola dotyczy prawidłowości pobrania dotacji (tzn. sprawdzenia, czy dotacja nie została pobrana nienależnie bądź w nadmiernej wysokości) oraz jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych kwestę tę reguluje art. 36. Zgodnie z jego treścią organ dotujący może kontrolować prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15 -21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 ustawy. Bezspornym zatem jest, że art. 36 z jednej strony jest przepisem kompetencyjnym (upoważniającym) organ do przeprowadzenia kontroli, z drugiej natomiast, tj. z punktu widzenia beneficjentów dotacji – szkół i placówek nie samorządowych - tworzy prawny obowiązek poddania się procedurom kontroli i ujawnienia informacji żądanych przez kontrolujących, o ile tylko mieszczą się one w zakresie, w jakim organy dotujące mogą badać działalność tych szkół lub placówek. Jak słusznie przy tym podnoszono zarówno w odwołaniu jaki i następnie w skardze przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje podmiot uprawniony do przeprowadzenia kontroli, posługując się wyrażeniem "organ dotujący". Zdaniem sądu, treść powyższego wyrażenia jest jasna i nie budzi wątpliwości. Prawodawca wskazując na organ dotujący jako organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli w sposób klarowny wypowiedział się w kwestii podmiotu uprawnionego do kontroli i usytuował go w strukturze konkretnych organów władzy publicznej, opisanych ustawą zasadniczą i przepisami ustaw samorządowych. Z tego faktu wynika także bezwzględny obowiązek działania organu uprawnionego do wykonywania kontroli na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji był zatem jedynie organ dotujący - Wójt Gminy U.. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest natomiast sporne, że B. K., która przeprowadziła przedmiotową kontrolę nie była pracownikiem organu dotującego – Wójta Gminy U.. Wskazuje na to zarówno strona skarżąca jak i organy w podjętych przez siebie rozstrzygnięciach. Wbrew stanowisku organów pisemne upoważnienie udzielone przez Wójta Gminy U. do przeprowadzenia kontroli dla ww. osoby nie miało oparcia w art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje kwestii delegowania przez organ dotujący przyznanych mu ustawowo uprawnień kontrolnych. Jako potencjalnej przesłanki dającej uprawnienie do przeprowadzenia kontroli osobie niebędącej pracownikiem organu dotującego, nie można także wywodzić z treści art. 36 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zakres normatywny tego przepisu dotyczy bowiem konkretnych czynności technicznych związanych z określeniem trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, tj. określenia czynności prowadzących do ujawnienia prawidłowości lub nieprawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w tym zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. W tym aspekcie godzi się również zauważyć, że ustawodawca w art. 36. ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewidział również, że to organ dotujący, o którym mowa w ust. 1, w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przetwarza dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych odpowiednio w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych. Z tego przepisu wynika, że kontrola następuje w wyniku przetwarzania danych osobowych dzieci i jedynie organ dotujący jest do tego uprawniony. Dane osobowe dziecka (ucznia, wychowanka) są niezbędne dla zweryfikowania, czy na to dziecko nie pobrał dotacji oświatowej inny podmiot prowadzący placówkę oświatową. Bez tych danych, pełna weryfikacja dokumentów oferowanych przez stronę kontrolowaną byłaby niemożliwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO, przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy (..) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. W świetle ustępu 3 w/w artykułu rozporządzenia podstawa przetwarzania, o którym mowa m.in. w ust. 1 lit. e), który zdaniem sądu będzie miał zastosowanie w sprawie, musi być określona: a) w prawie Unii; lub b) w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator. Cel przetwarzania musi być określony w tej podstawie prawnej lub w przypadku przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. e) - musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Powyższe tylko potwierdza, że przeprowadzenie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji - przez osobę niebędącą pracownikiem organu dotującego, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organy błędnie zatem zinterpretowały i zastosowały art. 36 ust. 1-4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co jednocześnie stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości powoływania się na ustalenia wynikające z protokołu pokontrolnego, jak również posługiwanie się dowodami pozyskanymi w toku kontroli przeprowadzonej przez nieuprawnioną osobę. Innymi słowy, dowody te nie mogły posłużyć do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności nie popartych prawidłowo przeprowadzonymi dowodami, jak słusznie zauważa się w skardze. W tych okolicznościach, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 31 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz uchybienia procesowe, które miały wpływ na wynik sprawy (pkt I sentencji). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kwotę 5018 zł, na którą składa się: wpis od skargi (1.401 zł), koszty zastępstwa procesowego (3.600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe uwagi sądu.