I SA/Lu 424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Kręcisz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, NSA Anna Kwiatek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Zając, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania K.D., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2009. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 15 marca 2009 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW". Wniosek przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną, na skutek czego stwierdzono nieprawidłowości dot. działki ewidencyjnej [...] znajdującej się w woj. l., powiat b., gmina K., obręb K. oraz zadeklarowanych na niej działek rolnych A (pow. 0,90 ha) oraz B (pow. 0,10 ha). Wezwany do złożenia wyjaśnień K.D. nadesłał pismo, w którym podtrzymał powierzchnię deklarowanych we wniosku działek, wskazując na zgodność zadeklarowanej powierzchni z powierzchnią wynikającą z aktu notarialnego, ewidencji gruntów i budynków oraz decyzji podatkowych. Przed wydaniem decyzji organ poinformował o uprawnieniu wynikającym z art. 10 kpa, a wykonując swe uprawnienie K.D. oświadczył, iż nie zgadza się z wyłączeniem z powierzchni działki 3 arów i wskazał na niedoskonałość zdjęć lotniczych. Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności ONW na rok 2009. Strona odwołała się, dołączając kopię wyrysu z mapy ewidencyjnej, kopię informacji z rejestru gruntów oraz kopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 26 lipca 2004 r. str. 1/6 oraz 3/6. W ocenie strony, decyzja została podjęta na podstawie błędnej interpretacji zdjęcia lotniczego, bowiem na działce nie rosną widoczne na zdjęciu topole i niesłusznie organ z działki "obciął" 0,03 ha. Na gruncie powinna być przeprowadzona wizja lokalna. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie zwrócił uwagę, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2007 została uregulowana w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Wywodził, że z art. 21 ust. 3 wymienionej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem organu takie brzmienie przepisu oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W związku z powyższym na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, na podstawie przytoczonego przepisu obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Ogan wskazał, że kontrole administracyjne, przeprowadzane w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. dotyczą m.in. zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich (art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.). Podstawę prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) stanowią przepisy prawa wspólnotowego. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). Organ wskazał, że ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet dwukrotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Organ podkreślił, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne), a Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Organ wskazał również, iż jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 w/w ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Przedmiotowe dane powstają w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych, które podlegają zgłoszeniu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kontroli technicznej – również w PODGiK. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Zdjęcie lotnicze działki ewidencyjnej Nr [...] prezentuje w sposób rzeczywisty czytelny stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku (...) (Dz. U. WE L 270 z 21.10.2003 r., str. 1 ze zm.), nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza powierzchnię referencyjną, wyznaczoną przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Organ wskazał, że - biorąc po uwagę system informacji geograficznej - w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła - 0,97 ha. Przepis §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 , poz. 329 ze zm.) warunkuje przyznanie rolnikowi płatności ONW od posiadania przez niego działek rolnych, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit c rozporządzenia nr 73/2009, o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha. Z uwagi na powyższe odmówiono stronie przyznania płatności ONW. Na koniec organ wskazał, że wypisy z rejestru gruntów są przydatne przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. We wniosku należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Również decyzje wymiarowe na podatek rolny nie są dokumentami, na podstawie których można potwierdzić deklarację zawartą we Wniosku odnośnie powierzchni uprawnionej do płatności. Dołączone przez stronę kopie stron 1/6 oraz 3/6 protokołu z czynności kontrolnych nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy , gdyż stwierdzona w nim powierzchnia uprawy na działce [...] wynosiła 0,58 ha. Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR K.D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając, że decyzja jest nieuzasadniona i błędna, oparta na nieprawdziwych założeniach. W związku z tym, wnosił o uchylenie "błędnych decyzji" i o przyznanie mu należnych dopłat wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi wyjaśniał, że powierzchnia jego działki wynosi 1 ha, a rozstrzygnięcia Agencji zostały podjęte w oparciu o "bezkrytyczną interpretację zdjęcia lotniczego". Jego zdaniem zdjęcia robione były w godzinach przedpołudniowych, w efekcie czego korony wysokich drzew rosnących na działce sąsiada nałożyły się na jego działkę. Urzędnicy błędnie uznali, ze topole rosną na jego działce, w wyniku czego pomniejszono zadeklarowaną przez stronę powierzchnię działki o 0,03 ha. Powołując się na treść art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., który zdaniem skarżącego obliguje organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podnosił, że wnioskował o przeprowadzenie wizji lokalnej , czego organy nie uczyniły. Dołączone przez skarżącego protokoły kontrolne z pomiaru GPS z dnia 26 lipca 2004 r. jednoznacznie potwierdzały, że widniejące na zdjęciu zarośla nie były rosnącymi na jego działce krzakami lub drzewami, lecz były zarysem koron topoli sąsiada. Zdaniem strony zdjęcia będące podstawą decyzji są nieaktualne, bo conajmniej 6-letnie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W pierwszej kolejności wskazać należy, że spór pomiędzy Agencją a K. D. polegał na przyjęciu przez organ mniejszej, niż deklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działki rolnej na działce ewidencyjnej [...], co skutkowało odmową przyznania płatności z uwagi na niespełnienie wymogu minimalnej powierzchni kwalifikowanego obszaru. W sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy a dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.Nr 64, poz. 427 ze zm.). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia rolnikowi przysługuje ONW na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożył wniosek – grunty rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 pod określonymi warunkami, m.in. pod warunkiem, że na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działki zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Natomiast strona wskazywała na niezgodność danych przyjętych przez organy Agencji ze stanem ewidencyjnym i rzeczywistym. Twierdzeniom skarżącego o prawidłowo zadeklarowanej przez niego powierzchni, w zgodzie ze stanem faktycznym i ewidencyjnym, organ przeciwstawił stanowisko, iż taka powierzchnia została ustalona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, wykorzystywanym w kontroli administracyjnej wniosków o płatności obszarowe, który jest miarodajnym źródłem ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnionych do płatności. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności powinny o tym fakcie poinformować rolnika umożliwiając przedstawienie dowodów podważających przyjęty w toku kontroli pomiar. Należy mieć na względzie, że na mocy przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ONW niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Co do wskazania zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 21 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy modyfikacja zasad dowodzenia oznacza obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia oraz obowiązek organu wnikliwego rozpatrzenia oferowanych przez stronę i zgromadzonych z urzędu dowodów. Skarżący, wbrew wyżej wskazanym zasadom wynikającym z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., nie przeciwstawił w postępowaniu o przyznanie płatności takiego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Dołączone przez stronę karty protokołu z czynności kontrolnych nie miały cech aktualności, dotyczyły stanu faktycznego istniejącego w roku 2004 r. i jak słusznie stwierdził organ, nie mogły mieć znaczenia dla sprawy. Skoro zatem skarżący, wnioskując o przyznanie płatności, nie przedstawił żadnego dokumentu, lub jakiegokolwiek innego dowodu potwierdzającego zadeklarowaną we wniosku wielkość działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], to organ uprawniony był przyjąć ich wielkość w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS. W odniesieniu do treści skargi co do zbieżności powierzchni deklarowanych działek z powierzchnią ewidencyjną, wskazać należy, że ewidencja gruntów i budynków nie jest rejestrem działek rolnych w rozumieniu ustawy o płatnościach. Nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu określony tam rodzaj gruntu rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej, gdyż działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej. Działka rolna nie może być więc utożsamiana z działką ewidencyjną. W odniesieniu do argumentacji strony wskazać też należy, że ortofotomapa stanowi przetworzone zdjęcie lotnicze, poddane korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje również w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.