I SA/Lu 435/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz,, WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na informację Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" - oddala skargę. Z akt wynika, że Gmina [...] złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o przyznanie pomocy w ramach PROW na lata 2007-2013 w zakresie działania 4.1/413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania Odnowa i rozwój wsi. Wniosek dotyczył przyznania pomocy na operację "Kształtowanie obszaru o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców poprzez wykonanie placu manewrowego przed budynkiem OSP w [...]". Weryfikując wniosek organ stwierdził, iż operacja nie jest zgodna z celem działania "Odnowa i rozwój wsi" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do Obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. (M.P. Nr 94, poz. 1035 ze zm.) oraz zakresem pomocy określonym w ww. Programie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm.), w związku z czym pismem z dnia 22.02.2010r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, strona podnosiła, iż użyta w tytule wniosku nazwa "plac manewrowy" przed budynkiem OSP w [...] jest nazwą zwyczajową dla utwardzonego placu, położonego w ścisłym centrum miejscowości przy drodze wojewódzkiej, otoczonego przez Usługową Spółdzielnię Metalową, Targowisko Miejskie, Hurtownię Art. Spożywczych [...] i siedzibę OSP. Z uwagi na swoje położenie, plac pełni funkcję parkingu miejskiego, zaś nazwę zawdzięcza najbardziej reprezentatywnemu obiektowi w otoczeniu. Podstawowa funkcja placu, jako parkingu miejskiego, jest zgodna z celem wymienionym w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich i jest wyrazem zmiany charakteru użytkowania w miarę rozwoju miejscowości. Użycie wyznacznika "plac manewrowy" w tytule wniosku wynikało zarówno z potrzeby jednoznacznej identyfikacji obiektu, jak i koniecznej spójności z określeniem użytym w dokumentacji projektowej oraz zgłoszeniu budowy. W przeciwnym razie dokumenty te musiałyby być modyfikowane i przetwarzane z tak banalnego powodu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismem z dnia 11 marca 2010r. poinformował Gminę [...], iż wezwanie to zostało rozpatrzone negatywnie. Podkreślił, iż wnioskodawca określił cele projektu: a/ w Planie Odnowy Miejscowości jako "poprawa bezpieczeństwa i estetyki miasta" b/ we wniosku – pkt 14 jako "poprawa jakości życia mieszkańców poprzez zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, do której ten plac przylega – stworzy lepsze możliwości manewrowe dla pojazdów, szczególnie tak potężne jak cysterny strażackie..." Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w § 4 ust. 1 pkt 5 precyzuje zakres, na który może być przyznana pomoc "w szczególności poprzez odnawianie placów parkingowych, chodników..." Cele projektu podane w dokumentach (zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego) są niezgodne z celami i zakresem określonymi w PROW i przepisach związanych. Plac manewrowy nie jest tożsamy z parkingiem, wobec czego nie może być dofinansowany w ramach PROW. Wszystkie dokumenty załączone do wniosku aplikacyjnego powinny spełniać wymogi dla danego programu, nieprawidłowo przygotowane dokumenty nie mogą być uznane za "banalny" powód odrzucenia wniosku. Ponadto Instytucja Zarządzająca (MRiRW) przyjęła interpretację, zgodnie z którą budowa placu manewrowego nie jest inwestycją, której koszty mogą być kwalifikowane do dofinansowania na podstawie przepisów rozporządzenia. W skardze na odmowę przyznania pomocy w ramach PROW na lata 2007-2013 w zakresie działania 4.1/413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", Gmina [...] zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" (Dz. U. Nr 38, poz 220) i wnosiła o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że organ dokonał niewłaściwej wykładni powołanego przepisu, nie dokonując analizy w kierunku, że "jest to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, z uwagi na jego centralne położenie", a to zgodne jest z celem PROW. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w ocenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem – w ocenie Sądu - zaskarżony akt prawa nie narusza. Przedmiotowy wniosek o przyznanie pomocy, złożony przez stronę skarżącą, podlegał ocenie na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określa ona: 1/ zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez z Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE L 277 z 21.10.2005r., str.1) oraz przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia, 2/ warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej: a/ w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą", b/ na realizację zadań określonych w art. 66 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005, zwanej dalej "pomocą techniczną" – w zakresie nieokreślonym w przepisach UE, o których mowa w pkt 1 , lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie UE / pkt b. nie ma w sprawie zastosowania/. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zatwierdzony przez Komisję Europejską, stosownie do art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, ogłoszony został Obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowiącym załącznik do Obwieszczenia (M.P. 2007, nr 94, poz. 1035). Z definicji ustawowej (art. 2 pkt 1 ustawy) wynika, iż ilekroć w ustawie mowa jest o działaniu – należy przez to rozumieć środek, o którym mowa w art. 2 lit d rozporządzenia nr 1698/2005. "Środek" zaś, w rozumieniu tegoż przepisu, jest to zespół operacji przyczyniających się do wykonania osi, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Oceniany wniosek o udzielenie pomocy miał być realizowany w ramach Osi 4 – Leader (art. 61-64 rozporządzenia 1698/2005). Z PROW wynika, iż ramach osi 4 realizowane będą działania zgodne z kryteriami przyjętymi dla wybranych działań Osi 3, również biorąc pod uwagę komplementarność. Działanie ma na celu umożliwienie mieszkańcom obszaru objętego lokalną strategią rozwoju (LSR) realizacji projektów w ramach tej strategii. Realizacja strategii powinna przyczynić się do poprawy jakości życia na obszarach wiejskich m.in. poprzez wzrost aktywności lokalnych społeczności oraz stymulowanie powstawania nowych miejsc pracy. W ramach realizacji LSR, zatwierdzonych przez samorząd województwa, LGD wybiera projekty do realizacji w ramach środków przyznanych na realizację strategii. Wnioski te mogą dotyczyć projektów kwalifikujących się do udzielenia pomocy w ramach działań osi 3 - Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej: - Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej, - Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw, - Odnowa i rozwój wsi, oraz innych projektów, niemających znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Uregulowania te nalazły odzwierciedlenie w art. 12 ust.1 lit a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 działanie "Odnowa i rozwój wsi" oznaczone zostało kodami 313,322,323. W uzasadnieniu wskazano, że realizacja tego działania tworzy warunki dla rozwoju społeczno-ekonomicznego obszarów wiejskich i aktywizacji ludności wiejskiej przez wsparcie inwestycyjne przyznawane na realizację projektów związanych z zagospodarowaniem przestrzeni publicznej, w tym utrzymaniem, odbudową i poprawą stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego wsi oraz podniesienia atrakcyjności turystycznej obszarów wiejskich. Działanie będzie wpływać na poprawę jakości życia na obszarach wiejskich przez zaspokojenie potrzeb społecznych i kulturalnych mieszkańców wsi oraz promowanie obszarów wiejskich. Umożliwi rozwój tożsamości społeczności wiejskiej, zachowanie dziedzictwa kulturowego i specyfiki obszarów wiejskich oraz wpłynie na wzrost atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej obszarów wiejskich (cel działania). Pomocy finansowej udziela się podmiotom z tytułu inwestycji w zakresie: 1/ budowy, przebudowy, remontu lub wyposażenia obiektów: a/ pełniących funkcje publiczne, społeczno – kulturalne, rekreacyjne i sportowe, b/ służących promocji obszarów wiejskich, w tym propagowaniu zachowaniu dziedzictwa historycznego, tradycji, sztuki oraz kultury, 3/ kształtowania obszaru przestrzeni publicznej; 4/ zakupu obiektów charakterystycznych dla tradycji budownictwa w danym regionie, w tym budynków będących zabytkami, z przeznaczeniem na cele publiczne; 5/ odnawiania, eksponowania lub konserwacji lokalnych pomników historycznych, budynków będących zabytkami lub miejsc pamięci. Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 lutego 2008r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013. (Dz. U. Nr 38, poz. 220). Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki i tryb przyznawanie oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach tego działania. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 tegoż rozporządzenia pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji kosztów: związanych z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, w szczególności poprzez odnawianie lub budowę placów parkingowych, chodników lub oświetlenia ulicznego. W podlegającym ocenie wniosku (III. Opis operacji pkt. 13 tytuł operacji) wnioskodawca wskazał – Kształtowanie obszaru o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców poprzez wykonanie remontu placu manewrowego przez budynkiem OSP w [...]. Nie jest sporne, iż wnioskodawca w Planie Odnowy Miejscowości określił cel działania: poprawa bezpieczeństwa i estetyki miasta (IV, II.2), a we wniosku o udzielenie pomocy (pkt 14 – planowany cel operacji) wskazał "Działanie zaspokoi potrzebę funkcjonalnego i estetycznie wyglądającego placu manewrowego przy OSP, naprzeciwko targowiska, w centrum miejscowości. Poprawi jakość życia mieszkańców poprzez zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, do której ten plac manewrowy przylega – stworzy lepsze możliwości manewrowe dla pojazdów, szczególnie tak potężnych jak cysterny strażackie. Poprawi jakość infrastruktury użyteczności publicznej". Zdaniem sądu, dokonana przez samorząd województwa, wykonujący zadania instytucji zarządzającej (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy), ocena, iż podany przez wnioskodawcę cel i zakres działania nie odpowiada celom i zakresowi pomocy określonym w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz cyt. rozporządzeniu MRiRW dla działania "Odnowa i rozwój wsi" jest prawidłowa i dokonana została bez naruszenia prawa. Interpretując przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia skarżący pomija, iż w przepisie tym mowa jest o realizacji obiektów "związanych z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne. Wskazać należy, iż to wnioskodawca przedstawia niezbędne dokumenty, podlegające wraz z wnioskiem ocenie samorządu województwa, co do zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami. Nie budzi wątpliwości, iż określenie we wniosku o udzielenie pomocy celu działania i jego zakresu obciąża wnoszącego wniosek. Sam wnioskodawca określa cel jaki chce osiągnąć realizując określone działanie i jego zakres, przy czym muszą być one zgodne z założeniami PROW, ustawy oraz przepisami wykonawczymi. Należy zakładać, iż podany przez wnioskodawcę we wniosku cel i zakres działania oraz dokumenty stanowiące jego załączniki są zgodne z prawdą. Wskazany w niniejszej sprawie zakres działania określony został wprost jako "remont placu manewrowego przed budynkiem OSP". Plac manewrowy jest to plac o szczególnych funkcjach i jak wskazuje sam wnioskodawca jego remont ma "stworzyć lepsze możliwości manewrowe dla ciężkich pojazdów (cystern) strażackich oraz zwiększyć bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, do której plac ten przylega". Trudno przyjąć, iż plac manewrowy, który służyć ma lepszemu przemieszczaniu pojazdów straży pożarnej (jak podaje wnioskodawca we wniosku), mógł być uznany za obszar sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych. Nie można zarzucić Zarządowi Województwa [...], iż dokonując oceny wniosku nie wziął pod uwagę, iż ze względu na swoje położenie, przedmiotowy plac pełni funkcję parkingu miejskiego, służąc zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców, skoro wnioskodawca – Gmina [...] w sposób jasny określiła w nim zakres jak i cel działania. Tak z wniosku, jak złożonych dokumentów dotyczących planowanej inwestycji - wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie wynika, by wnioskowała ona o refundację kosztów na realizację operacji związanej z kształtowaniem obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, tj. budowę placu parkingowego położonego w centrum miejscowości, służącego wszystkim mieszkańcom miejscowości. Realizacja operacji polegać miała na remoncie placu manewrowego przed OSP w celu poprawy możliwości manewrowania ciężkimi pojazdami strażackimi oraz zwiększenia bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej. Na marginesie tylko wskazać można, iż już zaś samo założenie, że usytuowanie parkingu miejskiego na placu manewrowym OSP przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa jest logicznie sprzeczne. Trafnie zatem wskazano w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa, iż podany we wniosku zakres i cel działania nie mieści się w celach i zakresie określonych w PROW oraz przepisach związanych dla działania Osi 3. "Odnowa i rozwój wsi". W tych okolicznościach, skoro zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.