I SA/Lu 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer,, Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności na 2008 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] o odmowie przyznania K. A. płatności bezpośrednich na rok 2008. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 28 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji wpłynął wniosek K. A. o przyznanie płatności na rok 2008. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wydał decyzję o odmowie przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) na rok 2008. Od powyższej decyzji K. A. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł o uwzględnienie odwołania i przyznanie płatności do zgłoszonych działek: A (podstawowej i uzupełniającej) i B (podstawowej) zgodnie z przepisami. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności na rok 2008 zostały uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170 poz. 1051 ze zm.). Ustawa ta określa m.in. zasady i tryb przyznania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów, przeprowadzania kontroli, oraz wypłat rolnikom ww. płatności w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności wszczyna się na żądanie strony składającej wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że sam wnioskodawca określa treść swojego żądania. W rozpatrywanej sprawie wniosek strony z dnia 28 maja 2008 r. o przyznanie płatności na rok 2008 obejmował dwie działki rolne oznaczone jako A – UPO, RS łubin słodki pow. 1,05 ha (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 678/1) oraz B – JPO pow. 0,70 ha (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 301). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy rolnikowi przysługuje Jednolita Płatność Obszarowa (JPO) na będące w jego posiadaniu, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ". W załączniku XX do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego Rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z dnia 20 listopada 2004 str. 1 ze zm.) minimalny obszar powierzchni kwalifikujący do uzyskania dopłat obszarowych określony dla Rzeczpospolitej Polskiej wynosi 1 ha. W myśl art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Organ odwoławczy wskazał, że powyższy przepis oznacza, że Uzupełniającą Płatność Obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) może być przyznana tylko do działki rolnej, która uprzednio została zadeklarowana, jako odrębna działka do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Z danych zawartych we Wniosku K. A. wynika, że działka rolna oznaczona symbolem A – UPO została zadeklarowana tylko do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i nie zadeklarowana do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). W konsekwencji organ przyjął, że ww. działka rolna A nie może zostać uwzględniona jako kwalifikująca się do uzyskania Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i tym samym do uzyskania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Takie wyłączenie z kolei pociągnęło za sobą konsekwencje w postaci stwierdzenia, że złożony przez K. A. Wniosek nie spełnia warunku sformułowanego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, tj. minimalnej powierzchni uprawniającej do objęcia Jednolitą Płatnością Obszarową (JPO), bowiem zadeklarowana powierzchnia działki rolnej B wynosi 0,70 ha. W związku z powyższym wnioskodawcy odmówiono przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że wnioskodawca oświadczył – wypełniając Wniosek (sekcja VIII Oświadczenia i Zobowiązania) – iż znane są mu zasady przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności, w tym wskazówki dotyczące sposobu wypełnienia część VII Wniosku, zawarte w sekcji IX Objaśnienia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej "(...) organ administracji publicznej (...) udziela stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania". Z regulacji tej organ II instancji wywiódł, iż organ prowadzący postępowanie, "nie ma obowiązku ani sposobności informowania strony z urzędu o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych." W sprawie niniejszej strona o udzielenie informacji nie wnosiła. Ponadto organ podkreślił, że odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy kpa, art. 3 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy o płatnościach stanowi, że organ (...) zapewnia stronom, jedynie na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wnioskodawca nie wnosił o czynny udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, strona miała prawo złożyć zmianę do przedmiotowego Wniosku do dnia 31 maja 2008r. Zmiana składana zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 obejmuje: dodanie nowych działek ewidencyjnych i rolnych, zmianę już zdeklarowanych danych w tym m. in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grup upraw, zmianę użytkowania działki rolnej. Zatem art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, wskazuje, że do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Organ wywodził, że z art. 21 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wynika, że rolnik może zgłaszać poprawki do wniosku po terminie 31 maja, ale przed terminem ostatecznym wyznaczonym na złożenie wniosku tj. do dnia 9 czerwca 2008 r. z sankcjami terminowymi (zmniejszenie kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy), podkreślając przy tym, że dzień 9 czerwca 2008 r. jest terminem prawa materialnego, zakreśla bowiem ramy czasowe przewidziane dla ukształtowania praw i obowiązków strony. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków strony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. A. wskazał, że zarówno decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008, rażąco naruszają prawo, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skarżący podkreślił, że brak jest podstawy prawnej uzasadniającej wydanie w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności, zarówno przez organ I jak i II instancji. Wskazał, że złożony przez niego wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 został wypełniony analogicznie jak wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, gdyż w tym okresie nie zmieniły się przepisy prawa regulujące przyznawanie dopłat, a jedynie instrukcja wypełnienia Wniosku. Zmiana ta nie może jednak stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Skarżący wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności wykazał dwie działki o łącznej powierzchni 1,75 ha. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko organu, dotyczące niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) jakim jest posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha. Ponadto skarżący wskazał, że fakt wystąpienia o przyznanie Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w odniesieniu do działki "A" zgodnie z zasadami logiki oznacza jednocześnie wniosek o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). Dodał, że złożony przez niego wniosek został wypełniony prawidłowo i w sposób zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Podkreślił przy tym, że ciągłe zmiany wprowadzane w instrukcjach wypełniania wniosku wprowadzają jedynie w błąd osoby zobowiązane do ich wypełnienia, co narusza zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się do przeprowadzonego postępowania stwierdził, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a przedkładając instrukcję wypełniania wniosku nad powszechnie obowiązujące prawo organy obu instancji rażąco naruszyły art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone zarówno w zaskarżonej jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wniósł o oddalenie skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o odmowie przyznania K. A. płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Skarżący nie kwestionuje wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń, co tego, że w dniu 26 maja 2008r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, w którym zadeklarował do uzyskania płatności dwie działki rolne oznaczone jako: A - (UPO), RS łubin słodki pow. 1,05 ha działka położona na działce ew. nr 678/1 oraz B- (JPO) pow. 0,70 ha położona na działce ew. nr 301, łącznie stanowiących powierzchnię 1,75 ha. Istotne jest w sprawie, że organy obu instancji nie zakwestionowały zarówno areału jak i grupy upraw zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że działka rolna oznaczona jako A została zadeklarowana jedynie do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO). W ocenie organu sytuacja taka tj. brak deklaracji działki rolnej A do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) przy jej równoczesnym zadeklarowaniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) wywołuje skutek w postaci odmowy uwzględnienia tej działki jako kwalifikującej się do uzyskania zarówno Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). Konsekwencją stanowiska organów było wyłączenie działki A z Wniosku skarżącego, co doprowadziło do ograniczenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku do działki B tj. o powierzchni 0,70 ha, co z kolei skutkowało stwierdzeniem, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony przewidziany w art. 7 ust. 1 pkt 1 warunek minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania dopłat bezpośrednich. Takie stanowisko organów administracji, w ocenie sądu, należy uznać za naruszające prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 18 ust 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony na formularzu opracowanym i udostępnianym przez Agencję (art. 25 ust. 1 ustawy), co, jak wskazał organ, oznacza, że to sam wnioskodawca określa treść swojego żądania. Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że "rolnikowi przysługuje Jednolita Płatność Obszarowa (JPO) na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością (...)", natomiast ust. 2 ww. przepisu wskazuje, że "rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (...) położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO)". Dokonując wykładni przytoczonych wyżej regulacji nie można uznać za uzasadnione stanowiska prezentowanego przez organy administracji obu instancji, a sprowadzającego się do przyjęcia, iż sposób wypełnienia formularza Wniosku przez skarżącego jednoznacznie wskazywał na jego zamiar rezygnacji z przysługującej Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) do powierzchni działki A, skoro jednocześnie działka ta została przez niego zgłoszona do płatności uzupełniających, a z przepisu wynika jednoznacznie, że płatność uzupełniająca przysługuje do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO). W ocenie Sądu, "nieprawidłowości" polegające na błędnym oznaczeniu objętej wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działki, tylko jednym symbolem "UPO", a nie dwoma "JPO" i "UPO" nie wypełniają dyspozycji art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE), nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, s. 243, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004". Przepis art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia, dotyczy możliwości zmiany wniosku przez zgłoszenie działek, które nie zostały zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy "w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej" oraz zmian dotyczących "użytkowania ziem" lub "systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek", która może być dokonana tylko do dnia 31 maja - art. 15 ust. 2 rozporządzenia. W regulacji tej chodzi zatem o takie zmiany, które dotyczyłyby ilości działek, ich powierzchni i rodzajów użytków, czyli zmian, które miałyby wpływ na zmianę stanu faktycznego, w stosunku do pierwotnej treści wniosku. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca żadna z objętych nim zmian tj. ani dodanie działek, ani zmiana sposobu użytkowania, ani też zmiana systemu pomocowego w odniesieniu do objętej wnioskiem działki. Zdaniem Sądu, zaznaczenie kwadratu pierwszego na formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, który odnosi się do płatności do gruntów rolnych takich jak: 1) Jednolita Płatność Obszarowa (JPO), 2) płatności uzupełniające do powierzchni: a) grupy upraw podstawowych, b) uprawy chmielu; 3) płatności do roślin energetycznych, 4) przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich – zgodnie z oznaczeniem grupy upraw w części VII wniosku, a brak zaznaczenia działki z grupą upraw podstawowych (UPO) również symbolem JPO, należało potraktować jako oczywisty błąd, który mógł być usunięty w każdym czasie, zgodnie z art. 19 rozporządzenia nr 796/2004. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że informacje znajdujące się na formularzu opracowanym przez Agencję, a także wydawane instrukcje, nie są normami prawa, natomiast taki charakter maja przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269 ze zm.). Z § 2 tego aktu wyraźnie wynika, że wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu przepisów k.p.a. Regulacja ta oznacza, że w sytuacji, gdy podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, z punktu widzenia wymogów określonych rozporządzeniem, w szczególności zaś co do intencji wnoszącego podanie, organ Agencji ma obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie można bowiem zapominać, że podstawowym zadaniem Agencji określonym zarówno przepisami prawa wspólnotowego, jak i krajowego jest prawidłowe przyznawanie płatności. Podkreślić również należy, że mimo pewnych modyfikacji wprowadzonych przez art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w zakresie trybu postępowania, w tym zakresie organy Agencji nie zostały zwolnione od stosowania podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa Nie negując zasadności ścisłego przestrzegania reguł, zasad i trybu dysponowania środkami budżetu Państwa, a także dokonywania uprzedniej kontroli spełnienia warunków do ich otrzymania przez osoby uprawnione, zauważyć należy, iż skoro obowiązkiem organów administracji jest załatwianie spraw zgodnie z przepisami prawa, to nie powinny one dokonywać takiej ich wykładni, która prowadziłaby do wyciągania z błędów formalnych materialnoprawnych konsekwencji dla strony. Byłoby to bowiem sprzeczne ze wspólnotową zasadą proporcjonalności oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do organów stosujących prawo. Brak jest jednak podstaw do uznania, że stosując prawo organy naruszyły je w sposób "rażący", jak to wywodzi skarżący w skardze. Uznając zatem, że - z przyczyn wyżej wskazanych - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem reguł postępowania, które w rezultacie doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 tej ustawy.